Kiina on onnistunut nostamaan yli 700 miljoonaa ihmistä pois absoluuttisesta köyhyydestä sen jälkeen, kun maan uudistus-ja avauskausi alkoi 1970-luvun lopulla. neljän vuosikymmenen aikana maa on muuttunut merkittävästä ulkomaisen avun vastaanottajasta kriittiseksi sijoitus-ja kehitysresurssien tarjoajaksi maailmanlaajuiselle etelälle. Kiinan kehitysavun antamistavat poikkeavat monilta osin Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD: n asettamista virallisen kehitysavun (Oda) vallitsevista normeista. Näillä kahdella lähestymistavalla pyritään kuitenkin parantamaan kehitysmaiden taloudellista suorituskykyä ja sosiaaliturvajärjestelmiä ja samalla palvelemaan avunantajamaiden kansallisia etuja.
Kiinan ulkomaanapuohjelma on ollut toistuvien, mutta asteittaisten uudistusten kohteena-suuntaus, joka heijastaa maan yleistä taloudellista kehityskulkua ja joka jatkuu nykyäänkin. Peking perusti Kiinan kansainvälisen Kehitysyhteistyöviraston (Cidca) noin vuosi sitten huhtikuussa 2018, ja maan pyrkimykset uudistaa kehitysapumalliaan ovat käynnissä. Virasto on saanut tehtäväkseen yleviä tavoitteita, mutta lähiaikojen odotuksia on lievennettävä viipyvillä kysymyksillä siitä, miten se sopii maan nykyiseen ulkomaanavun byrokratiaan. Onhan Kiina antanut ulkomaista apua jo vuosikymmeniä, ja Kiinan kansainvälinen kehitysyhteisö on vaatinut kahdenvälistä avustusjärjestöä 2000-luvun alusta lähtien. Kiinan ulkomaanavun historian ja young development Agencyn perustamisen taustalla olevan logiikan tutkiminen voi auttaa sen aseman ja roolin kontekstualisoinnissa.
Pekingin nykyisen hallinnon aikana Kiinan tapa lähettää resursseja naapurimaihin juontaa juurensa 1950-luvun alkuun, joskaan osa tästä avusta ei sovi siististi nykyaikaiseen käsitykseen julkisesta kehitysavusta. Yhdysvaltain koetun eristämistoiminnan ja USA: n painostuksen edessä. ulkomaanavun ohjelmat Aasiassa, Kiina käynnisti omat itse kuvattu ulkoisen avun ohjelmia, jotka sisälsivät sotilas-ja ruoka-apua Pohjois-Korealle ja Vietnam tukemaan niiden kamppailuja Yhdysvaltain ja Ranskan asevoimien, vastaavasti, 1950-luvun alussa.
Cheng Cheng
Kiinan lähestymistapa ulkomaiseen apuun tiivistyi vähitellen periaatteiksi, jotka korostivat vastaanottajamaiden itsemääräämisoikeutta ja molemminpuolista hyötyä. Vuonna 1964, vieraillessaan Accrassa, Ghanassa, Kiinan silloinen pääministeri Zhou Enlai julkisti virallistetun ajatussarjan, jonka Peking yhä kuvaa hallitsevan Kiinan lähestymistapaa ulkomaiseen apuun, joka tunnetaan kahdeksana periaatteena. Näihin kiinalaisen diplomatian nippuihin kuuluvat sellaiset määräykset kuin suvereeni itsenäisyys, sekaantumattomuus muiden maiden sisäisiin asioihin ja tasa-arvoinen yhteistyö. Samaan aikaan Kiina harjoitti niin sanottua shekkivihkodiplomatiaa kilpaillakseen Taiwanin kanssa diplomaattisesta tunnustuksesta ja rahoittaakseen laajamittaisia avustushankkeita monissa Afrikan maissa ja muualla, kuten Tansanian ja Sambian yhdistävän Tazaran rautatien.1 nämä menot aiheuttivat valtavan taakan Kiinan taloudelle ja saivat jotkut ulkomaiset kriitikot syyttämään Kiinaa vain sosialistijohtajien tukemisesta. Kulttuurivallankumouksen loppuun mennessä suurista ulkomaisista avustushankkeista oli tullut osa puhemies Mao Zedongin perintöä: ulkomaista apua oli 5.9 prosenttia valtion kokonaismenoista vuosina 1971-1975, korkeimmillaan 6,9 prosenttia vuonna 1973, 2
kun Kiinan uudistuskausi alkoi 1970-luvun lopulla, se alkoi uudistaa avustusohjelmiaan. Pekingin ja Washingtonin solmittua diplomaattisuhteet vuonna 1979 Kiinan johtajat alkoivat vähemmän huolestua kilpailustaan Taipein kanssa kansainvälisestä tuesta. Niinpä Kiina lopetti uusien avustushankkeiden tarjoamisen ja omistautui jo Käynnistämiensä hankkeiden ylläpitämiseen globaalissa etelässä.
tämä suuntaus jatkui, kunnes Kiina alkoi 1990-luvun puolivälissä uudistaa ulkomaanavun hallinnoinnista vastaavia instituutioita. tuolloin Kiinan hallitus perusti ulkomaisen avun Interm-koordinointijärjestelmän, johon osallistui useita valtion elimiä, kuten kauppaministeriö, Ulkoasiainministeriö, Valtion Valuuttahallinto, opetusministeriö ja maatalousministeriö. Vuonna 1994 perustettiin kaksi uutta politiikkapankkia, Export-Import Bank Of China Ja China Development Bank. Peking alkoi todeta, että sen ulkomaanavun tarkoituksena on edistää yhteistä kehitystä sen sijaan, että se tarjoaisi vastaanottajille yksisuuntaisia etuja. Ja näistä kahdesta pankista tuli vähitellen Kiinan ulkomaanavun ja kehitysrahoituksen tukipilareita. Vuonna 2000 Kiinan Ulkomaanapu alkoi saada kansainvälistä huomiota, kun maa isännöi ensimmäistä Kiinan ja Afrikan välistä yhteistyötä käsittelevää foorumia, uutta monenvälistä foorumia, joka alkoi pian toimia Pekingin ja sen afrikkalaisten kumppaneiden välisen yhteistyön pääfoorumina.
loppuvuodesta 2013 presidentti Xi Jinpingin aikana Peking uudisti sitoumuksensa rahoittaa muiden maiden suuria infrastruktuurihankkeita julkistamalla Belt and Road-aloitteen (BRI). Aloitteesta tuli nopeasti johtava osa Kiinan yleistä ulkopolitiikkaa ja se käynnisti uuden kierroksen uudistuksia maan ulkomaanapuohjelmiin. Näillä uusimmilla uudistuksilla on tarkoitus saavuttaa useita tavoitteita. Ensinnäkin näillä muutoksilla pyritään parantamaan Kiinan ulkomaanavun tehokkuutta ja vaikuttavuutta puhdistamalla maan ulkomaanapujärjestelmää. Toiseksi Beijing aikoo erottaa ulkomaanapunsa kaupallisista rahoituspaketeista vastauksena ulkomaisen arvosteluun, joka koskee kaupallisten sopimusten sekoittamista kehitysapuun. Kolmanneksi Kiina näyttää haluavan sisällyttää ulkomaanavun salkkuunsa ja BRI: hen laajemman valikoiman yhteiskunnallisesti tiedostavia kehityshankkeita esimerkiksi maatalouden, kansanterveyden ja koulutuksen aloilla.
Kiinan kehitysviraston tapaus
tässä hengessä Kiinan keskushallinto on vuoden 2015 loppupuolelta lähtien alkanut lujittaa maan tukisalkun seuranta-ja hallintomekanismeja antamalla useita uusia säännöksiä ja korruption vastaisia toimenpiteitä sekä panemalla täytäntöön due diligence-vaatimuksia ulkomaisille avustushankkeilleen. Osana tätä prosessia Kiina päätti maaliskuussa 2018 uudistaa ulkomaanavun hallinnointijärjestelmäänsä perustamalla kahdenvälisen avustusjärjestön CIDCA: n.
uuden viraston logiikkaa ei ole vaikea ymmärtää. Kun Kiinan apu-ja kehitysmenot ovat kasvaneet, on ilmaantunut paljon uusia toimijoita. BRI on monimutkaistanut Kiinan avustustoimia entisestään, eikä vanha avun koordinointijärjestelmä onnistunut sääntelemään Pekingin kehitystoimia ja tehostamaan niitä. Koska Kiinasta on tullut merkittävä maailmanlaajuinen avunantaja, tiedotusvälineet ympäri maailmaa ovat tutkineet tarkoin sen toimintaa kehitysmaissa. Tämän vuoksi oli luonnollista perustaa yksi virasto koordinoimaan kehitysapua.
ensinnäkin CIDCA saattaa erottaa Kiinan ulkomaanavun kaupallisemmista rahavirroista. 2000-luvun alusta lähtien vakiintuneet avunantajat ovat kyseenalaistaneet sen, vastaako Kiinan apu esimerkiksi Afrikalle OECD: n tavanomaisia kehitysapukäsityksiä. Kiinan hallitus on julkaissut kaksi virallista asiakirjaa – vuoden 2011 ja 2014 painokset ”White Paper on China ’s Foreign Aid”—jossa todetaan, että suurinta osaa kyseisistä rahavirroista ei koskaan sisällytetty viralliseen ulkomaanavun budjettiin, mutta nämä kritiikit ovat pahentuneet ajan myötä. Jotkut tarkkailijat ovat syyttäneet Pekingiä epärehellisyydestä ja uuskolonialismin ja velkaloukkudiplomatian harjoittamisesta. Avoimuusongelman lisäksi toinen syy kritiikkiin on se, että näitä rahavirtoja valvoi ja valvoi kauppaministeriö, jonka tarkoituksena on edistää kauppaa ja investointeja eikä valvoa muiden maiden kehitystä. Vastaperustettu CIDCA vastaa luonteeltaan pehmeäehtoisista rahavirroista (tai julkisen kehitysavun piiriin kuuluvista osista), kuten avustuksista sekä korottomista ja pehmeäehtoisista lainoista. Samaan aikaan kaupalliset rahoitusjärjestelyt, kuten etuuskohteluun oikeuttavat ostajaluotot ja kehitystarkoituksiin tehdyt pääomasijoitukset (investointirahastoista, kuten China Development Bankin alaisesta Kiinan ja Afrikan kehitysrahastosta tai Export-Import Bank Of China-Pankin alaisesta Kiinan ja Afrikan teollisuuden Yhteistyörahastosta), pysyvät kauppaministeriön valvonnassa. Kiina toivoo ulkomaanapuohjelmiensa maineen paranevan, jos maa erottelee paremmin eri rahoituskeinot ja antaa selkeämmän kuvan kehitysapukäytännöistään.
toiseksi CIDCA pyrkii yhtenäiseksi toimijaksi Kiinan ulkomaanapujärjestelmän keskiössä. Aiemmin Peking luotti useiden ministeriöiden ja poliittisten pankkien väliseen koordinointijärjestelmään yhden viraston sijaan, joka valvoisi sen tukisalkkua. Ei ole yllättävää, että näiden toimijoiden intressit ja tavoitteet eivät aina olleet yhteneväiset, mikä heikentää Kiinan ulkomaankehitysponnistelujen tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Tämä koordinointitehtävä on erityisen tärkeä CIDCA: lle, koska Kiinan avustusbudjetti kasvoi noin 14 prosentin vuosivauhtia vuosina 2003-2015. On ymmärrettävää, että kaikki tähän poliittiseen prosessiin osallistuneet ministeriöt halusivat suuremman osuuden näistä varoista. Yhtenäinen virasto, jonka tehtävänä on erityisesti Ulkomaanapu, pyrkii lieventämään näiden kilpailevien ministeriöiden välisiä jännitteitä ja parantamaan Kiinan avustusohjelmien suorituskykyä.
BRI-hankkeiden helpottaminen on toinen vastaperustetun CIDCA: n tehtävä. BRI asettaa suuria haasteita Kiinan ulkomaanapuohjelmille, koska sen tueksi on luotu uusia virastoja ja kahden-ja monenvälisiä kehitysrahoituslaitoksia. Vanha politiikan koordinointijärjestelmä ei voinut toimia tehokkaasti monien uusien toimijoiden, kuten uuden kehityspankin, Aasian infrastruktuuri-investointipankin, Silkkitie-rahaston ja muiden suppeammin kohdennettujen yksiköiden kanssa. Kun CIDCA on nyt olemassa, edellä mainittujen toimielinten joukossa on teoriassa vain yksi virasto, joka hallinnoi kaikkia tukihankkeita.
kolmanneksi CIDCA pyrkii edistämään Kiinan ulkomaanapua koskevia tutkimuksia ja politiikkasuosituksia. Moniin länsimaihin verrattuna Kiina ei ole panostanut tarpeeksi kansainvälisen kehityksen tutkimiseen, jota tutkitaan vain muutamassa yliopistossa ja instituutissa. Avun parissa työskentelevät valtion virkamiehet pystyvät hädin tuskin pysymään Kiinan avustusmenojen kasvun vauhdissa. Useimmilla perinteisillä avunantajamailla on melko vahvat valmiudet tutkia monia erilaisia avunantoon liittyviä aiheita, yleensä kahdenvälisten avustusjärjestöjensä, kuten Yhdysvaltojen kansainvälisen kehityksen viraston, Japanin kansainvälisen yhteistyön viraston ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisen kehityksen osaston kautta. Sen sijaan Kiinan hallituksella on tukitoimiin liittyvää tutkimuskapasiteettia jonkin verran, erityisesti hankkeiden käytännön toteutuksen osalta. Ei ole mahdollista, että vain muutama henkilö talous-ja kauppaneuvoksen toimistosta (maan kauppaministeriön edustajat) työskentelee kaikissa Kiinan kehityshankkeissa. Yhtenäinen virasto, jolla on vahvat ulkomaanavun tutkimusvalmiudet, auttaisi parantamaan tehokkuutta auttamalla keskushallintoa valitsemaan, mitä hankkeita tuetaan.
realististen odotusten asettaminen
CIDCA kuuluu suoraan valtioneuvoston, maan korkeimman hallintoelimen, alaisuuteen ja yhdistää ulkoministeriön ja kauppaministeriön ulkomaanavun osastot. Vaikka viraston perustaminen on rohkaisevaa kehitystä, on tärkeää lieventää odotuksia, varsinkin kun CIDCA: n asema apulaisministeriönä saattaa rajoittaa sen täytäntöönpanokykyä. Horisontissa on useita esteitä. Ensinnäkin CIDCA: n henkilöstön koon kasvattaminen voi olla vaikeaa. Ilman riittäviä resursseja virastolla voi olla vaikeuksia täyttää kokonaan hallinto-ja tutkimustehtävänsä. Toiseksi apulaisministeritason virastolla voisi olla haastavaa koordinoida muiden ministeriöiden, kuten opetusministeriön, terveysministeriön sekä maatalous–ja Maaseutuministeriön, ulkomaanavun hankkeita. Kolmanneksi Kiinan kehitysvirastolla saattaa olla vaikeuksia valvoa ja valvoa joitakin keskushallinnon johtamia valtionyhtiöitä, koska ne ovat samassa asemassa kuin maan hallinnollisessa ja byrokraattisessa johtamisjärjestelyssä olevat varaministeriöt.
joten vaikka cidca: n logiikka on melko selvä, uuden viraston todellista roolia Kiinan ulkomaanapujärjestelmässä hienosäädetään edelleen. CIDCA: n käynnistäminen on rauhoittava ensiaskel Kiinan pyrkimyksille uudistaa ulkomaista apuaan, mutta lisää toimenpiteitä ja askelia tarvitaan ajan mittaan, jotta uusi virasto voi täyttää sille asetetut tehtävät.
Cheng Cheng on Made in Africa Initiativen (MIAI) pääekonomisti. Tämä kansainvälinen valtiosta riippumaton järjestö on omistautunut Afrikan teollistamiselle tuomalla yhteen perinteisten ja kehittyvien avunantajien ponnistukset.
tämä artikkeli on osa sarjaa, joka on seurausta Carnegie-Tsinghua-Keskuksen isännöimästä Kiinan kansainvälistä kehitysapua käsittelevästä työpajasta. Keskusta on kiitollinen Rockefeller-säätiölle tuesta, joka mahdollisti tämän sarjan. Kirjoittaja kiittää Armine Arzumanyan avustamisesta tutkimuksen tämän julkaisun.
muistiinpanot
1 TAZARA viittaa Tansanian ja Sambian väliseen rautatiehen, joka yhdistää Dar es Salaamin ja Kapiri Mposhin. 1 860 kilometriä pitkä rautatie, joka oli Kiinan ulkomaanavun suuri hanke, rakennettiin vuosina 1970-1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo , (Chinese Social Science Press, Beijing, 1989), 68.