La opinión del juez Kennedy para la mayoría en Encino Motorcars, LLC contra Navarro es significativa por varias razones. Por un lado, es la primera vez que la Corte Suprema ha utilizado un Perma.cc enlace en una opinión-una victoria para la Biblioteca de la Facultad de Derecho de Harvard y su Perma.cc socios en su lucha contra la putrefacción de enlaces en citaciones legales. Dejaremos que otros discutan ese desarrollo (al tiempo que reconocemos que nuestros propios enlaces aquí no están en forma permanente). En su lugar, nos centraremos en lo que es una innovación doctrinal en la opinión del Juez Kennedy o una declaración de lo obvio largamente esperada.
Primero, los hechos: Héctor Navarro y otros cuatro demandantes trabajaron como» asesores de servicio » en un concesionario Mercedes-Benz en la sección Encino de Los Ángeles. Los asesores de servicio interactúan con los clientes que traen sus vehículos al concesionario para su reparación; esencialmente, son vendedores que venden servicios en lugar de automóviles. Navarro y sus co-demandantes dicen que trabajaron más de 40 horas a la semana y que el concesionario no les pagó tiempo y medio como lo requiere la Ley de Normas Laborales Justas (FLSA, por sus siglas en inglés). Así que demandaron al concesionario en el tribunal federal de distrito.
El concesionario, Encino Automóviles, respondió que Navarro y sus compañeros de trabajo no tienen derecho a tiempo y medio de pago porque los asesores de servicio están exentos del requisito de horas extras bajo una enmienda de 1966 a la FLSA. Esa enmienda dice que el requisito de horas extras no se aplica a «cualquier vendedor, partsman o mecánico que se dedique principalmente a vender o dar servicio a automóviles, camiones o implementos agrícolas, si es empleado por un establecimiento no manufacturero que se dedica principalmente al negocio de vender dichos vehículos o implementos a los compradores finales.»29 U. S. C. § 213 b) 10) A). Un asesor de servicio es casi seguro un «vendedor», y un concesionario de automóviles es «un establecimiento no manufacturero que se dedica principalmente al negocio de vender a los compradores finales».»Lo que hace que el caso del asesor de servicio sea complicado, sin embargo, es que un asesor de servicio no se dedica a «vender» automóviles (vende servicios de automóviles), y un asesor de servicio podría decirse que no se dedica a «dar servicio» a automóviles (proporciona un servicio a los clientes, no a automóviles).
El Departamento de Trabajo, que administra la FLSA, ha tenido dificultades durante algún tiempo para determinar si los asesores de servicio están cubiertos por la exención legal. En un reglamento interpretativo de 1970, el Departamento dijo que los asesores de servicios no están exentos. Después de que varios tribunales dictaminaran lo contrario, el Departamento indicó en una carta de opinión de 1978 que consideraría exentos a los asesores de servicio, aunque dejó la regulación interpretativa de 1970 en los libros. En 2008, el Departamento propuso enmendar el reglamento de 1970 para aclarar que los asesores de servicios están exentos del requisito de horas extraordinarias. Luego, en 2011, después de un período de comentarios de dos meses y un retraso de casi tres años, el Departamento promulgó una regla final que reafirmó su posición de 1970 de que los asesores de servicios no están exentos. En el preámbulo de la regla de 2011, el Departamento explicó su decisión de la siguiente manera:
El Departamento señala que se basa en su interpretación de que limita la exención a los vendedores que venden vehículos y a los empleados y mecánicos que prestan servicio a los vehículos. El Departamento considera que esta interpretación es razonable y no está de acuerdo con la conclusión del Cuarto Circuito . . . que el reglamento restringe de manera inadmisible el estatuto. Por lo tanto, el Departamento ha llegado a la conclusión de que establece el enfoque apropiado para determinar si los empleados en esos puestos están sujetos a la exención.
76 Fed. Reg. 18,838 (Abr. 5, 2011).
Basado en el pronunciamiento del Departamento de Trabajo de 2011, el Noveno Circuito sostuvo en el caso de Navarro que los asesores de servicio no están exentos del requisito de horas extras de la FLSA. Para llegar a esta decisión, el Noveno Circuito aplicó el marco de dos pasos establecido en Chevron, U. S. A., Inc. v. NRDC, Inc., 467 U. S. 837, 842 (1984). En el primer paso de Chevron, el Noveno Circuito concluyó que la exención legal para vendedores, empleados y mecánicos en FLSA es ambigua en cuanto a si cubre a los asesores de servicio. Y en el segundo paso de Chevron, el tribunal concluyó que la interpretación del Departamento se basaba en una interpretación permisible del estatuto.
Chevron se encuentra con State Farm
El juez Kennedy, que escribió para sí mismo, el Presidente del Tribunal Supremo y los Jueces Ginsburg, Breyer, Sotomayor y Kagan, vio el asunto de manera bastante diferente. Reconoció que, » en el curso habitual cuando una agencia es autorizada por el Congreso para emitir regulaciones y promulgar una regulación que interprete un estatuto que hace cumplir, la interpretación recibe deferencia si el estatuto es ambiguo y si la interpretación de la agencia es razonable.»Encino Motorcars, LLC v. Navarro, 579 U. S.__, _ _ (2016) (slip op. at 7). Pero agregó que «la deferencia de Chevron no se justifica cuando el reglamento es’defectuoso desde el punto de vista procesal’, es decir, cuando la agencia se equivoca al no seguir los procedimientos correctos al emitir el reglamento.» Id. en __ (slip op. 8) (citando a United States v. Mead Corp., 533 U. S. 218, 227 (2001)). Continúa diciendo (con un buen fragmento de nuestra parte):
Uno de los requisitos básicos de procedimiento de la elaboración de normas administrativas es que una agencia debe dar razones adecuadas para sus decisiones. La agencia » debe examinar los datos pertinentes y articular una explicación satisfactoria de su acción, incluida una conexión racional entre los hechos constatados y la elección realizada.»Vehículos de Motor Mfr. Culo. of United States, Inc. v. State Farm Mut. Entradas de automóviles. Co., 463 U. S. 29, 43 (1983) . . . .
Aplicando estos principios aquí, la conclusión inevitable es que el reglamento de 2011 se emitió sin la explicación razonada que se requería a la luz del cambio de posición del Departamento y los importantes intereses de confianza involucrados. Al promulgar el reglamento de 2011, el Departamento apenas ofreció ninguna explicación. . . . Esta falta de explicación razonada para una regulación que es inconsistente con la posición anterior de larga data del Departamento resulta en una regla que no puede tener fuerza de ley. Véase 5 U. S. C. § 706 (2) (A); State Farm, supra, págs. 42 y 43. De ello se desprende que el presente reglamento no recibe deferencia de Chevron en la interpretación de la ley pertinente.
Encino Motorcars, 579 U. S. at__, _ _ (slip op. at 9-10, 12).
Nuestra primera reacción a este pasaje fue: ¿Eh? Ronald Levin ha observado que los tribunales a veces fusionan State Farm review con Chevron paso dos. Véase Ronald M. Levin, The Anatomy of Chevron Step Two Reconsidered, 72 Chi.- Kent. L. Rev. 1253 (1997). Pero Encino enfáticamente no es una decisión del segundo paso de Chevron. El juez Kennedy es bastante claro sobre el hecho de que no está participando en el marco de dos pasos de Chevron. Y además, el juez Kennedy no decide la pregunta del primer paso de Chevron: si la exención legal es ambigua con respecto a los asesores de servicio. De hecho, los jueces Thomas y Alito disintieron por esa razón: pensaron que la exención legal cubre inequívocamente a los asesores de servicio, y no habrían dejado que el Noveno Circuito resolviera el problema en prisión preventiva.
Así que tal vez Encino es un ejemplo de lo que los libros de casos de derecho administrativo llaman la consulta «Chevron step zero»: una pregunta de puerta de enlace que se aplica antes del Chevron de dos pasos. Véase Stephen G. Breyer et al., Administrative Law and Regulatory Policy: Problems, Text, and Cases 293 (7th ed. 2011); Jerry L. Mashaw et al., Administrative Law: The American Public Law System: Cases and Materials1022 (7ª ed. 2014); véase también Thomas Merrill & Kristin Hickman, Chevron’s Domain, 89 Geo. L. J. 833, 836 (2001) (acuñando la frase). La » pregunta final «para un tribunal en Chevron step zero es si» el Congreso tenía la intención de diferir a la determinación de la agencia.»Ver Long Island Care at Home, Ltd. v. Coke, 551 U. S. 158, 173-74 (2007). Para responder a esa pregunta, los tribunales consideran si «el Congreso esperaría que la agencia pudiera hablar con fuerza de ley cuando aborde la ambigüedad en el estatuto.»Mead, 533 U. S. at 229. (Si no, entonces no hay deferencia de Chevron.) Un tribunal también podría decidir en el paso cero que el marco Chevron no se aplica porque la agencia «no tiene experiencia» en el área o porque la cuestión es de tal «profunda importancia económica y política» que el Congreso no habría delegado la decisión en la agencia sub silentio. King v. Burwell, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015).
Pero Encino no es el típico estuche Chevron step zero. El Congreso claramente tenía la intención de que el Departamento de Trabajo llenara los vacíos en la FLSA. La Corte Suprema ya lo ha dicho: «FLSA deja vacíos explícitamente» y » proporciona al Departamento el poder de llenar estos vacíos a través de reglas y regulaciones.»Ver Long Island Care at Home, 551 U. S. en 165. El tema se encuentra directamente dentro de la experiencia del Departamento, y si bien es un tema de gran importancia para los 45,000 asesores de servicios en todo el país, no es una cuestión de «profunda importancia económica y política» que podamos dudar de si el Congreso tenía la intención de transmitirlo a la agencia.
Ni Encino es su caso típico de State Farm. El problema en State Farm no era si la regla de la agencia obtendría la deferencia de Chevron. La doctrina Chevron no existía entonces—y no existiría por un año más. Más bien, la cuestión en State Farm era si se debía derogar la norma de la agencia. Algo más está pasando aquí.
A riesgo de llevar la metáfora coreográfica un paso demasiado lejos, sugerimos que Encino es de hecho un movimiento diferente, un movimiento que llamaremos «paso Chevron 0.5.»Si el paso cero de Chevron pregunta si el Congreso tenía la intención de que la agencia llenara los vacíos en el estatuto pertinente, paso 0 de Chevron.5 pregunta si la agencia ha seguido el procedimiento adecuado para llenar el vacío. Si no es así, entonces no es suficiente que el Congreso haya tenido la intención de que la agencia tenga autoridad para llenar vacíos. Incluso si la agencia tiene ese poder, no lo ha usado.
La noción de que un reglamento debe ser válido desde el punto de vista del procedimiento para poder ejercer el control de la deferencia no debe ser controvertida. Mead dice que la deferencia de Chevron solo se justifica cuando el Congreso tiene la intención de delegar la autoridad interpretativa a la agencia, y también dice que el Congreso puede manifestar esa intención al otorgar a una agencia la autoridad para proceder a través del procedimiento «relativamente formal» de elaboración de normas de notificación y comentario. Mead, 533 U. S. a 230. Es bastante sensato exigir que una agencia que desee recibir la deferencia de Chevron se involucre en el proceso prescrito por el Congreso. La APA requiere que la notificación de las reglas propuestas se publique en el Registro Federal, que las notificaciones vayan seguidas de períodos de comentarios de una duración particular y que las reglas contengan «una declaración general concisa de su base y propósito».»5 U. S. C. § 553. Si una agencia no hace estas cosas, entonces no ha ejercido su autoridad interpretativa dentro de los términos esperados—de hecho, establecidos—por el Congreso que delegó esa autoridad.
Para poner el punto claramente, imagine que a una agencia se le había otorgado la autoridad para participar en la elaboración de reglas de notificación y comentario y escribió una nueva regulación (sobre un asunto dentro de su jurisdicción y experiencia) en la parte posterior de una servilleta clavada a un poste de señalización fuera de la Casa Blanca. El reglamento contiene una interpretación de una disposición legal ambigua, también dentro de la jurisdicción de la agencia. Si esa agencia entonces reclamara que su interpretación escrita en esa servilleta tenía derecho a la deferencia de Chevron, (creemos) se reiría fuera de la corte. ¿Pero por qué? El Congreso tenía la intención de que la agencia llenara los vacíos en el estatuto (paso Chevron cero) y el estatuto es de hecho ambiguo (paso Chevron uno). Supongamos, también, que la interpretación adoptada por la agencia en la servilleta es totalmente razonable (de hecho, tal vez incluso la mejor lectura del estatuto), y que la agencia en realidad explicó su razonamiento bastante a fondo a pesar de los límites de superficie de la servilleta. Por lo tanto, la interpretación debería pasar en el segundo paso de Chevron, e incluso satisfaría el requisito de motivación de State Farm. Pero nadie (no creemos) cree que una agencia pueda obtener deferencia de Chevron por una posición tomada en una servilleta. ¿Por qué no? Porque el organismo no siguió el procedimiento adecuado para ejercer su autoridad de colmar lagunas. La regla de la servilleta falla en el paso de Chevron 0.5.
Lo más notable de Encino, por lo tanto, no es que anunciara este paso 0.5, sino que, en más de 30 años de jurisprudencia de Chevron, la Corte nunca había hecho este paso explícito antes. (Al menos, a nuestro leal saber y entender, paso 0.5 nunca se había hecho explícito antes, y el Tribunal no citó ningún caso para la proposición.¿Por qué tardó tanto?
Una respuesta parcial (aunque insatisfactoria) es que en el caso típico de APA en el que un particular impugna un reglamento, incluso cuando hay un defecto de procedimiento en cuestión, el paso 0.5 es innecesario. La sección 706 de la APA(en realidad, la sección 10 (e) de la APA, pero esa es otra historia) dice que un tribunal de revisión «considerará ilegal y anulará la acción de la agencia . . . se encontró que lo era . . . sin observar el procedimiento exigido por la ley.»5 U. S. C. § 706 2) D). Si la regla se deja de lado, ¡puf!- se ha ido, y obviamente un tribunal no le dará deferencia a Chevron a una regla que no existe.
Pero Encino no es una demanda contra una agencia administrativa bajo la APA para que se anule una regla. Es un traje de Héctor Navarro y sus compañeros de trabajo contra los automóviles Encino bajo la FLSA para pagar de mochilero. El tribunal no tendría jurisdicción para dejar de lado la regla del Departamento de Trabajo en este contexto. La regla surge solo porque el tribunal debe decidir si se remite a la opinión del Departamento de Trabajo o si interpreta la exención legal de novo.
Otra respuesta, aunque de nuevo solo parcial, es que la consecuencia de una determinación negativa en el paso Chevron 0.5 no es que el pronunciamiento de la agencia se haga poof! Es que el pronunciamiento de la agencia carece de fuerza de ley. Pero el pronunciamiento de la agencia no se borra de la memoria humana. Aún así, al menos potencialmente, es elegible para la deferencia de Skidmore: «los tribunales y los litigantes pueden recurrir adecuadamente a la orientación» y su «peso». . . en un caso particular dependerá de la minuciosidad evidente en su consideración, la validez de su razonamiento, su coherencia con pronunciamientos anteriores y posteriores, y todos aquellos factores que le dan poder para persuadir, si carece de poder para controlar.»Skidmore v. Swift & Co., 323 U. S. 134, 140 (1944). (O, al menos, no se nos ocurre ninguna razón convincente por la que no sea elegible para Skidmore.) Sin duda, el defecto de procedimiento (el hecho de que se publicó en una servilleta en lugar de en el Registro Federal) podría hacernos cuestionar la validez de su razonamiento. Por otra parte, un buen número de grandes ideas se escribieron primero en la parte posterior de una servilleta. (Véase, por ejemplo, la boquilla de incendio y la Aguja Espacial. El punto más importante, sin embargo, es que la recompensa por ganar en Chevron step 0.5 no es tan rica: todavía tienes que lidiar con el pronunciamiento de la agencia bajo Skidmore. Tal vez esto significa que las energías de un litigante se gastan mejor librando una batalla de Chevron paso uno que una batalla de Chevron paso 0.5. Y si el problema es menos probable que se litigue, es menos probable que sea un ratio decidendi.
Ahora, en Encino, la consecuencia de este defecto de procedimiento en particular es más o menos la misma que el pronunciamiento de la agencia que va poof! El defecto de procedimiento es que la agencia no da una razón, por lo que el «poder de persuasión» del reglamento es nulo. Pero queda la posibilidad de que en un caso diferente, en el procedimiento defectuoso regla, no obstante, ofrecen una convincente interpretación de la ley que iba a llevar a mecen bajo Skidmore. Un defecto de procedimiento no significa necesariamente la muerte. Pero significa que no hay Chevron.
Finalmente, uno podría preguntarse si el paso Encino/Chevron 0.5 importa mucho si solo surge colateralmente, fuera del contexto de un desafío directo a una regla de la agencia. (Recordemos que en una impugnación directa, un defecto de procedimiento generalmente significa que la regla se deja de lado, por lo que la cuestión de la deferencia de Chevron desaparece. Para el que enseña derecho tributario, la respuesta es: Sin duda importa. La Ley Anti-Requerimiento Fiscal impone límites a los desafíos directos a las regulaciones de ingresos, por lo que los ataques colaterales (en el contexto de una petición de un Tribunal Fiscal o una acción de reembolso) son el caso modal. Y más allá de los impuestos, cada vez que una agencia presenta una acción de cumplimiento por violación de una ley y cita una regulación que interpreta la ley como apoyo, el paso Chevron 0.5 potencialmente entra en juego.
Entonces, ¿Encino es un nuevo desarrollo en derecho administrativo? Sí y no. Sí, en el sentido de que trae el paso Chevron 0.5 al primer plano. No en el sentido de que el paso Chevron 0.5 podría haber estado al acecho en el fondo todo el tiempo.