Justice Kennedys Meinung für die Mehrheit in Encino Motorcars, LLC v. Navarro ist aus einer Reihe von Gründen von Bedeutung. Zum einen ist es das erste Mal, dass der Oberste Gerichtshof eine Perma.cc link in einer Stellungnahme – ein Sieg für die Harvard Law School Library und ihre Perma.cc partner im Kampf gegen Linkfäule in juristischen Zitaten. Wir werden es anderen überlassen, diese Entwicklung zu diskutieren (während wir anerkennen, dass unsere eigenen Links hier nicht in Perma-Form sind). Stattdessen konzentrieren wir uns auf das, was nach Ansicht von Justice Kennedy entweder eine doktrinelle Neuerung oder eine längst überfällige Aussage des Offensichtlichen ist.
Zunächst die Fakten: Hector Navarro und vier weitere Kläger arbeiteten als „Serviceberater“ bei einem Mercedes-Benz-Händler im Stadtteil Encino in Los Angeles. Serviceberater interagieren mit Kunden, die ihre Fahrzeuge zur Reparatur ins Autohaus bringen — im Wesentlichen sind sie Verkäufer, die eher Dienstleistungen als Autos verkaufen. Navarro und seine Nebenkläger sagen, dass sie mehr als 40 Stunden pro Woche gearbeitet haben und dass das Autohaus es versäumt hat, ihnen anderthalb Stunden zu zahlen, wie es nach dem Fair Labor Standards Act (FLSA) erforderlich ist. Also verklagten sie das Autohaus vor dem Bundesgerichtshof.
Der Händler Encino Motorcars antwortete, dass Navarro und seine Mitarbeiter keinen Anspruch auf anderthalb Stunden haben, da Serviceberater gemäß einer Änderung der FLSA von 1966 von der Überstundenpflicht befreit sind. In dieser Änderung heißt es, dass die Überstundenanforderung nicht für „Verkäufer“ gilt, Teilekaufmann, oder Mechaniker, der hauptsächlich mit dem Verkauf oder der Wartung von Kraftfahrzeugen beschäftigt ist, Lastwagen, oder landwirtschaftliche Geräte, wenn er bei einem Nichthersteller beschäftigt ist, der hauptsächlich solche Fahrzeuge oder Geräte an Endkäufer verkauft.“ 29 U.S.C. § 213(b)(10)(EIN). Ein Serviceberater ist mit ziemlicher Sicherheit ein „Verkäufer“,Und ein Autohaus ist“eine nicht herstellende Einrichtung, die hauptsächlich im Verkauf an Endkäufer tätig ist.“ Was den Fall des Serviceberaters jedoch kompliziert macht, ist, dass ein Serviceberater nicht mit dem “ Verkauf“ von Automobilen beschäftigt ist (er oder sie verkauft Automobildienstleistungen), und ein Serviceberater ist wohl nicht mit der “ Wartung“ von Automobilen beschäftigt (er oder sie bietet einen Service für Kunden, keine Autos).
Das Arbeitsministerium, das FLSA verwaltet, hat seit einiger Zeit darum gekämpft, festzustellen, ob Serviceberater von der gesetzlichen Befreiung betroffen sind. In einer Auslegungsverordnung von 1970 sagte die Abteilung, dass Serviceberater nicht ausgenommen sind. Nachdem mehrere Gerichte in die andere Richtung entschieden hatten, gab die Abteilung in einem Gutachten von 1978 an, dass sie Serviceberater als befreit betrachten würde, obwohl sie die Auslegungsvorschrift von 1970 in den Büchern beließ. Im Jahr 2008 schlug die Abteilung vor, die Verordnung von 1970 zu ändern, um klarzustellen, dass Serviceberater von der Überstundenpflicht befreit sind. Dann im Jahr 2011, nach einer zweimonatigen Kommentarfrist und einer fast dreijährigen Verzögerung, verkündete die Abteilung eine endgültige Regel, die ihre Position von 1970 bekräftigte, dass Service-Berater nicht ausgenommen sind. In der Präambel der 2011-Regel erklärte die Abteilung ihre Entscheidung wie folgt:
Die Abteilung stellt fest, dass sie die Befreiung auf Verkäufer beschränkt, die Fahrzeuge verkaufen, und auf Teilemechaniker, die Fahrzeuge warten. Die Abteilung hält diese Interpretation für vernünftig und widerspricht der Schlussfolgerung des Fourth Circuit . . . dass die Verordnung das Statut unzulässig einschränkt. Deshalb, Die Abteilung ist zu dem Schluss gekommen, dass der geeignete Ansatz zur Bestimmung dargelegt wird, ob Mitarbeiter in solchen Positionen der Befreiung unterliegen.
76 Gefüttert. Reg. 18.838 (Apr. 5, 2011).
Basierend auf der Erklärung des Arbeitsministeriums von 2011 hielt der Neunte Kreis in Navarros Fall fest, dass Serviceberater nicht von der FLSA-Überstundenpflicht befreit sind. Um zu dieser Entscheidung zu gelangen, wandte der Ninth Circuit den zweistufigen Rahmen an, der in Chevron, U.S.A., Inc.
Chevron Meets State Farm
Justice Kennedy — der für sich selbst, den Obersten Richter und die Richter Ginsburg, Breyer, Sotomayor und Kagan schrieb — sah die Sache ganz anders. Er räumte ein, dass „wie üblich, wenn eine Behörde vom Kongress ermächtigt wird, Vorschriften zu erlassen und eine Verordnung zu erlassen, die ein von ihr durchgesetztes Gesetz auslegt, die Auslegung Respekt erhält, wenn das Gesetz mehrdeutig ist und wenn die Auslegung der Agentur angemessen ist.“ Encino Motorcars, LLC v. Navarro , 579 US __, __ (2016) (Schlupf op. bei 7). Er fügte jedoch hinzu, dass „Chevron—Rücksichtnahme nicht gerechtfertigt ist, wenn die Verordnung“verfahrenstechnisch fehlerhaft“ ist – das heißt, wenn die Agentur Fehler macht, indem sie bei der Erteilung der Verordnung die korrekten Verfahren nicht befolgt.“ ID. bei __ (Schlupf op. at 8) (unter Berufung auf United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218, 227 (2001)). Er fährt fort (mit einigen Auszügen von unserer Seite):
Eine der grundlegenden Verfahrensanforderungen der Verwaltungsregelung besteht darin, dass eine Agentur ihre Entscheidungen angemessen begründen muss. Die Agentur „muss die einschlägigen Daten prüfen und eine zufriedenstellende Erklärung für ihr Handeln vorlegen, einschließlich eines rationalen Zusammenhangs zwischen den festgestellten Tatsachen und der getroffenen Wahl.“ Kraftfahrzeug Mfrs. Assn. vereinigte Staaten, Inc. v. State Farm Mut. Automobil Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983) . . . .
Bei Anwendung dieser Grundsätze ist die unvermeidliche Schlussfolgerung, dass die Verordnung von 2011 ohne die begründete Erklärung erlassen wurde, die angesichts der Positionsänderung des Ministeriums und der damit verbundenen erheblichen wirtschaftlichen Interessen erforderlich war. Bei der Verkündung der Verordnung von 2011 bot das Ministerium kaum eine Erklärung an. . . . Dieser Mangel an begründeten Erklärungen für eine Verordnung, die mit der langjährigen früheren Position der Abteilung unvereinbar ist, führt zu einer Regel, die keine Rechtskraft haben kann. Siehe 5 U.S.C. § 706(2)(A); State Farm, supra, bei 42-43. Daraus folgt, dass diese Verordnung bei der Auslegung der einschlägigen Satzung keine Beachtung findet.
Encino Motorcars, 579 USA bei __, __ (Slip op. bei 9-10, 12).
Unsere erste Reaktion auf diese Passage war: Hm? Ronald Levin hat beobachtet, dass Gerichte manchmal State Farm Review mit Chevron Schritt zwei verschmelzen. Siehe Ronald M. Levin, Die Anatomie von Chevron Schritt zwei überdacht, 72 Chi.-Kent. L. Rev. 1253 (1997). Aber Encino ist nachdrücklich kein Chevron Schritt zwei Entscheidung. Justice Kennedy ist sich ganz klar darüber, dass er sich nicht am zweistufigen Chevron-Rahmen beteiligt. Und darüber hinaus entscheidet Justice Kennedy die Chevron Step One-Frage nicht: Ob die gesetzliche Befreiung in Bezug auf Serviceberater mehrdeutig ist. In der Tat widersprachen die Richter Thomas und Alito aus diesem Grund: Sie dachten, dass die gesetzliche Befreiung eindeutig Service-Berater abdeckt, und sie hätten dieses Problem nicht dem Neunten Untersuchungsausschuss überlassen.
Vielleicht ist Encino also ein Beispiel dafür, was Verwaltungsrechtsbücher die „Chevron Step Zero“ -Anfrage nennen: eine Gateway-Frage, die vor dem Chevron Two-Step gilt. Siehe Stephen G. Breyer et al., Verwaltungsrecht und Regulierungspolitik: Probleme, Text und Fälle 293 (7. Aufl. 2011); Jerry L. Mashaw et al., Verwaltungsrecht: Das amerikanische System des öffentlichen Rechts: Fälle und Materialien1022 (7. Aufl. 2014); siehe auch Thomas Merrill & Kristin Hickman, Chevron’s Domain, 89 Geo. LJ 833, 836 (2001) (Prägung des Ausdrucks). Die „ultimative Frage“ für ein Gericht bei Chevron Step Zero ist, ob „der Kongress beabsichtigte, sich der Bestimmung der Agentur zu unterwerfen.“ Siehe Long Island Pflege zu Hause, Ltd. v. Coke, 551 US 158, 173-74 (2007). Um diese Frage zu beantworten, prüfen die Gerichte, ob „der Kongress erwarten würde, dass die Agentur in der Lage ist, mit der Kraft des Gesetzes zu sprechen, wenn sie Mehrdeutigkeiten im Statut anspricht.“ Mead, 533 USA bei 229. (Wenn nicht, dann keine Chevron-Ehrerbietung.) Ein Gericht könnte auch bei Schritt Null entscheiden, dass der Chevron-Rahmen nicht gilt, weil die Agentur „keine Expertise“ in diesem Bereich hat oder weil die Frage von so „tiefer wirtschaftlicher und politischer Bedeutung“ ist, dass der Kongress die Entscheidung nicht an die Agentur delegiert hätte sub silentio. König v. Burwell, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015).
Aber Encino ist kein typischer Chevron Step Zero Fall. Kongress eindeutig für das Arbeitsministerium bestimmt Lücken in FLSA zu füllen. Der Oberste Gerichtshof hat bereits so viel gesagt: „FLSA lässt ausdrücklich Lücken“ und „gibt der Abteilung die Befugnis, diese Lücken durch Regeln und Vorschriften zu schließen.“ Siehe Long Island Care zu Hause, 551 USA bei 165. Das Problem liegt direkt in der Expertise der Abteilung, und obwohl es für die 45.000 Serviceberater im ganzen Land von großer Bedeutung ist, ist es keine Frage von so „tiefer wirtschaftlicher und politischer Bedeutung“, dass wir bezweifeln könnten, ob der Kongress es weitergeben wollte an die Agentur.
Encino ist auch kein typischer State Farm-Fall. Die Frage in State Farm war nicht, ob die Regel der Agentur Chevron Respekt bekommen würde. Die Chevron-Doktrin existierte damals nicht — und würde es noch ein Jahr lang nicht tun. Vielmehr ging es in State Farm darum, ob die Regel der Agentur niedergeschlagen werden sollte. Etwas anderes ist hier los.
Auf die Gefahr hin, die choreografische Metapher einen Schritt zu weit zu tragen, schlagen wir vor, dass Encino tatsächlich ein anderer Zug ist – ein Zug, den wir „Chevron step 0.5″ nennen.“ Wenn Chevron Schritt Null fragt, ob der Kongress für die Agentur bestimmt Lücken in der entsprechenden Satzung zu füllen, Chevron Schritt 0.5 fragt, ob die Agentur die Lücke ordnungsgemäß geschlossen hat. Wenn nicht, dann reicht es nicht aus, wenn der Kongress beabsichtigt hat, dass die Agentur die Autorität hat, Lücken zu schließen. Selbst wenn die Agentur diese Macht hat, hat sie sie nicht genutzt.
Die Vorstellung, dass eine Verordnung verfahrensrechtlich gültig sein muss, um für die Kontrolle der Ehrerbietung in Frage zu kommen, sollte nicht umstritten sein. Mead sagt, dass Chevron-Rücksichtnahme nur dann gerechtfertigt ist, wenn der Kongress beabsichtigte, die Auslegungsbefugnis an die Agentur zu delegieren, und es heißt auch, dass der Kongress diese Absicht manifestieren kann, indem er einer Agentur die Befugnis erteilt, das „relativ formelle“ Verfahren der Bekanntmachung und Kommentierung von Regeln zu durchlaufen. Mead, 533 USA bei 230. Es ist durchaus sinnvoll zu verlangen, dass eine Agentur, die Chevron-Ehrerbietung erhalten möchte, sich tatsächlich an dem vom Kongress vorgeschriebenen Prozess beteiligt. Die APA verlangt, dass die Bekanntmachung der vorgeschlagenen Regeln im Bundesregister veröffentlicht wird, Auf die Bekanntmachungen folgen Kommentierungsfristen bestimmter Länge, und diese Regeln enthalten „eine kurze allgemeine Erklärung ihrer Grundlage und ihres Zwecks.“ 5 U.S.C. § 553. Wenn eine Agentur diese Dinge nicht tut, hat sie ihre Auslegungsbefugnis nicht innerhalb der Bedingungen ausgeübt, die der Kongress, der diese Befugnis delegiert hat, erwartet — in der Tat festgelegt — hat.
Stellen Sie sich vor, eine Agentur hätte die Befugnis erhalten, Regeln für Bekanntmachungen und Kommentare zu erstellen, und schrieb eine neue Verordnung (zu einer Angelegenheit innerhalb ihrer Zuständigkeit und ihres Fachwissens) auf die Rückseite einer Serviette, die an einen Wegweiser außerhalb des Weißen Hauses genagelt war. Die Verordnung enthält eine Auslegung einer mehrdeutigen gesetzlichen Bestimmung, die wiederum in den Zuständigkeitsbereich der Agentur fällt. Wenn diese Agentur dann behauptete, dass ihre auf dieser Serviette geschriebene Interpretation Anspruch auf Chevron-Ehrerbietung hätte, würde sie (unserer Meinung nach) außergerichtlich belächelt werden. Aber warum? Der Kongress beabsichtigte, dass die Agentur Lücken im Statut schließt (Chevron Step zero), und das Statut ist in der Tat mehrdeutig (Chevron Step one). Nehmen wir auch an, dass die von der Agentur auf der Serviette angenommene Interpretation durchaus vernünftig ist (in der Tat, vielleicht sogar die beste Lektüre des Statuts), und dass die Agentur ihre Argumentation trotz der Oberflächengrenzen der Serviette tatsächlich ziemlich gründlich erklärt hat. Die Interpretation sollte also bei Chevron Schritt zwei aufbringen – und würde sogar die Begründungsanforderung der State Farm erfüllen. Aber niemand (wir glauben nicht) glaubt, dass eine Agentur Chevron Respekt für eine Position auf einer Serviette bekommen kann. Warum nicht? Weil die Agentur das ordnungsgemäße Verfahren zur Ausübung ihrer Lückenfüllungsbefugnis nicht befolgt hat. Die Serviettenregel Flunks bei Chevron Schritt 0.5.
Das Bemerkenswerteste an Encino ist daher nicht, dass es diesen Schritt 0.5 angekündigt hat, sondern dass das Gericht in über 30 Jahren Chevron-Rechtsprechung diesen Schritt noch nie zuvor explizit gemacht hat. (Zumindest nach unserem besten Wissen Schritt 0.5 war noch nie zuvor explizit gemacht worden, und das Gericht führte keinen Fall für den Vorschlag an.) Warum hat es so lange gedauert?
Eine teilweise (wenn auch unbefriedigende) Antwort lautet, dass in dem typischen APA—Fall, in dem eine private Partei eine Verordnung anfechtet — auch wenn es sich um einen Verfahrensfehler handelt – Schritt 0.5 unnötig ist. Abschnitt 706 der APA (wirklich, Abschnitt 10 (e) der APA, aber das ist eine andere Geschichte) sagt, dass ein Überprüfungsgericht „rechtswidrig halten und Agentur Aktion beiseite legen soll . . . gefunden werden . . . ohne Einhaltung des gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrens.“ 5 U.S.C. § 706(2)(D). Wenn die Regel beiseite gelegt wird, dann Puh!- es ist weg, und ganz offensichtlich wird ein Gericht Chevron keine Achtung vor einer Regel einräumen, die es nicht gibt.
Aber Encino ist keine Klage gegen eine Verwaltungsbehörde im Rahmen der APA, um eine Regel aufzuheben. Es ist eine Klage von Hector Navarro und seinen Mitarbeitern gegen Encino Motorcars unter FLSA für Backpay. Das Gericht hätte keine Zuständigkeit, die Regel des Arbeitsministeriums in diesem Zusammenhang aufzuheben. Die Regel tritt nur auf, weil das Gericht entscheiden muss, ob es sich der Ansicht des Arbeitsministeriums widersetzt oder die gesetzliche Befreiung de novo auslegt.
Eine andere Antwort, wenn auch nur eine teilweise, ist, dass die Konsequenz einer negativen Bestimmung bei Chevron step 0.5 nicht ist, dass die Aussage der Agentur puh geht! Es ist, dass die Erklärung der Agentur die Kraft des Gesetzes fehlt. Aber die Erklärung der Agentur wird nicht aus dem menschlichen Gedächtnis gelöscht. Es ist immer noch, zumindest potenziell, ist für Skidmore Respekt berechtigt: „Gerichte und Prozessparteien können ordnungsgemäß zur Orientierung herangezogen werden,“Und sein „Gewicht . . . in einem bestimmten Fall wird von der Gründlichkeit abhängen, die in seiner Betrachtung offensichtlich ist, von der Gültigkeit seiner Argumentation, von seiner Übereinstimmung mit früheren und späteren Verlautbarungen und von all jenen Faktoren, die ihm Überzeugungskraft verleihen, wenn ihm die Macht fehlt, sie zu kontrollieren.“ Skidmore v. Swift & Co., 323 US 134, 140 (1944). (Oder zumindest können wir uns keinen zwingenden Grund vorstellen, warum es nicht Skidmore-fähig wäre.) Um sicher zu sein, könnte der Verfahrensfehler (die Tatsache, dass er auf einer Serviette und nicht im Bundesregister veröffentlicht wurde) dazu führen, dass wir die Gültigkeit seiner Argumentation in Frage stellen. Dann wieder, Einige großartige Ideen wurden zuerst auf die Rückseite einer Serviette geschrieben. (Siehe z.B. die Feuerdüse und die Space Needle.) Der größere Punkt ist jedoch, dass die Belohnung für den Gewinn bei Chevron Step 0.5 nicht so reichhaltig ist: Sie müssen sich immer noch mit der Erklärung der Agentur unter Skidmore auseinandersetzen. Vielleicht bedeutet dies, dass die Energien eines Prozessführenden besser für einen Chevron Step One-Kampf aufgewendet werden als für einen Chevron Step 0.5-Kampf. Und wenn es weniger wahrscheinlich ist, dass das Problem verhandelt wird, ist es weniger wahrscheinlich, dass es sich um eine Ratio decidendi handelt.
In Encino ist die Konsequenz dieses besonderen Verfahrensfehlers mehr oder weniger die gleiche wie die Erklärung der Agentur going poof! Der Verfahrensfehler ist das Versäumnis der Agentur, einen Grund anzugeben, so dass die „Überzeugungskraft“ der Verordnung gleich Null ist. Aber es bleibt die Möglichkeit, dass in einem anderen Fall, eine verfahrensrechtlich fehlerhafte Regel würde dennoch eine so überzeugende Auslegung des einschlägigen Statuts bieten, dass es sway unter Skidmore tragen würde. Ein Verfahrensfehler bedeutet nicht unbedingt den Tod. Aber es bedeutet keinen Chevron.
Schließlich könnte man fragen, ob Encino / Chevron step 0.5 eine große Rolle spielt, wenn er nur kollateral auftritt, außerhalb des Kontextes einer direkten Anfechtung einer Agenturregel. (Denken Sie daran, dass bei einer direkten Anfechtung ein Verfahrensfehler im Allgemeinen bedeutet, dass die Regel aufgehoben wird, sodass die Frage der Chevron-Rücksichtnahme wegfällt.) Für denjenigen von uns, der Steuerrecht lehrt, lautet die Antwort: Es ist mit Sicherheit wichtig. Das Steuer-anti-einstweilige Verfügungsgesetz schränkt direkte Anfechtungen der Einnahmenvorschriften ein, so dass Kollateralangriffe (im Rahmen eines Steuergerichtsantrags oder einer Erstattungsklage) der Normalfall sind. Und über die Steuer hinaus kommt Chevron Step 0.5 möglicherweise ins Spiel, wenn eine Behörde eine Durchsetzungsmaßnahme wegen Verstoßes gegen ein Gesetz einleitet und eine Verordnung zitiert, die das Gesetz als Unterstützung interpretiert.
Ist Encino also eine neue Entwicklung im Verwaltungsrecht? Ja-und nein. Ja in dem Sinne, dass es Chevron Step 0.5 in den Vordergrund rückt. Nein in dem Sinne, dass Chevron Step 0.5 die ganze Zeit im Hintergrund lauerte.