L’opinione del giudice Kennedy per la maggioranza in Encino Motorcars, LLC v. Navarro è significativa per una serie di motivi. Per uno, segna la prima volta che la Corte Suprema ha usato un Perma.cc link in un parere-una vittoria per la Harvard Law School Library e la sua Perma.cc partner nella loro lotta contro link rot nelle citazioni legali. Lasceremo ad altri discutere di questo sviluppo (pur riconoscendo che i nostri link qui non sono in forma Perma). Invece, ci concentreremo su ciò che è un’innovazione dottrinale nell’opinione di Justice Kennedy o una dichiarazione attesa da tempo dell’ovvio.
In primo luogo, i fatti: Hector Navarro e altri quattro querelanti hanno lavorato come “consulenti di servizio” presso una concessionaria Mercedes-Benz nella sezione Encino di Los Angeles. I consulenti di servizio interagiscono con i clienti che portano i loro veicoli nella concessionaria per la riparazione—essenzialmente, sono venditori che vendono servizi piuttosto che automobili. Navarro ei suoi co-querelanti dicono che hanno lavorato più di 40 ore a settimana e che la concessionaria non è riuscita a pagare loro tempo e mezzo come richiesto dal Fair Labor Standards Act (FLSA). Così hanno citato in giudizio la concessionaria in tribunale distrettuale federale.
Il concessionario, Encino Motorcars, ha risposto che Navarro e i suoi collaboratori non hanno diritto alla retribuzione a tempo e mezzo perché i consulenti di servizio sono esenti dal requisito degli straordinari in base a un emendamento del 1966 alla FLSA. Tale emendamento dice che il requisito straordinario non si applica a “qualsiasi venditore, partsman o meccanico principalmente impegnato nella vendita o manutenzione di automobili, camion o attrezzi agricoli, se è impiegato da uno stabilimento non produttivo principalmente impegnato nell’attività di vendita di tali veicoli o attrezzi agli acquirenti finali.”29 U. S. C. § 213(b)(10)(A). Un consulente di servizio è quasi certamente un ” venditore “e una concessionaria di auto è” uno stabilimento non produttivo principalmente impegnato nell’attività di vendita agli acquirenti finali.”Ciò che rende complicato il caso del consulente di servizio, tuttavia, è che un consulente di servizio non è impegnato nella “vendita” di automobili (vende servizi automobilistici) e un consulente di servizio non è probabilmente impegnato nella “manutenzione” di automobili (fornisce un servizio ai clienti, non alle auto).
Il Dipartimento del Lavoro, che amministra FLSA, ha lottato per qualche tempo per determinare se i consulenti di servizio sono coperti dall’esenzione di legge. In un regolamento interpretativo del 1970, il Dipartimento ha affermato che i consulenti di servizio non sono esenti. Dopo che diversi tribunali si sono pronunciati in senso contrario, il Dipartimento ha indicato in una lettera di parere del 1978 che avrebbe considerato i consulenti di servizio esenti, sebbene abbia lasciato il regolamento interpretativo del 1970 sui libri. Nel 2008, il Dipartimento ha proposto di modificare il regolamento del 1970 in modo da chiarire che i consulenti di servizio sono esenti dall’obbligo di straordinari. Poi nel 2011, dopo un periodo di commento di due mesi e un ritardo di quasi tre anni, il Dipartimento ha promulgato una regola finale che ha riaffermato la sua posizione del 1970 secondo cui i consulenti di servizio non sono esenti. Nel preambolo della regola del 2011, il Dipartimento ha spiegato la sua decisione come segue:
Il Dipartimento osserva che si basa sulla sua lettura di come limitare l’esenzione ai venditori che vendono veicoli e ai componenti e meccanici che prestano servizio ai veicoli. Il Dipartimento ritiene che questa interpretazione sia ragionevole e non è d’accordo con la conclusione del Quarto Circuito . . . che il regolamento restringe impermissibilmente lo statuto. Pertanto, il Dipartimento ha concluso che stabilisce l’approccio appropriato per determinare se i dipendenti in tali posizioni sono soggetti all’esenzione.
76 Fed. Reg. 18.838 (Apr. 5, 2011).
Sulla base del pronunciamento 2011 del Dipartimento del Lavoro, il nono circuito tenuto nel caso di Navarro che i consulenti di servizio non sono esenti dal requisito straordinario FLSA. Per raggiungere questa decisione, il Nono Circuito ha applicato il quadro in due fasi stabilito in Chevron, U. S. A., Inc. v. NRDC, Inc., 467 U. S. 837, 842 (1984). Alla prima fase di Chevron, il Nono Circuito ha concluso che l’esenzione legale per venditori, partsmen e meccanici in FLSA è ambigua sul fatto che copra i consulenti di servizio. E alla fase due di Chevron, la corte ha concluso che l’interpretazione del Dipartimento si basava su una costruzione ammissibile dello statuto.
Chevron incontra State Farm
Justice Kennedy—scrivendo per se stesso, il Chief Justice e i giudici Ginsburg, Breyer, Sotomayor e Kagan—ha visto la questione in modo molto diverso. Ha riconosciuto che, ” n il solito corso quando un’agenzia è autorizzata dal Congresso a emettere regolamenti e promulga un regolamento interpretando uno statuto che applica, l’interpretazione riceve deferenza se lo statuto è ambiguo e se l’interpretazione dell’agenzia è ragionevole.”Encino Motorcars, LLC v. Navarro, 579 U. S. __, _ _ (2016) (slip op. at 7). Ma ha aggiunto che “La deferenza Chevron non è giustificata quando il regolamento è “proceduralmente difettoso” – cioè, dove l’agenzia sbaglia omettendo di seguire le procedure corrette nell’emettere il regolamento.” ID. a _ _(slittamento op. a 8) (citando Stati Uniti v. Mead Corp., 533 Stati Uniti 218, 227 (2001)). Continua a dire (con un po ‘ di estratto da parte nostra):
Uno dei requisiti procedurali fondamentali della regolamentazione amministrativa è che un’agenzia deve fornire motivazioni adeguate per le sue decisioni. L’agenzia ” deve esaminare i dati pertinenti e articolare una spiegazione soddisfacente per la sua azione, compresa una connessione razionale tra i fatti rilevati e la scelta effettuata.”FRM per autoveicoli. Coglione. di Stati Uniti, Inc. v. Fattoria statale Mut. Automobile Ins. Co., 463 U. S. 29, 43 (1983) . . . .
Applicando questi principi qui, la conclusione inevitabile è che il regolamento 2011 è stato emesso senza la spiegazione motivata che è stata richiesta alla luce del cambiamento di posizione del Dipartimento e dei significativi interessi di affidamento coinvolti. Nel promulgare il regolamento 2011, il Dipartimento ha offerto a malapena qualsiasi spiegazione. . . . Questa mancanza di spiegazione motivata per un regolamento che è incoerente con la posizione precedente di lunga data del Dipartimento si traduce in una regola che non può portare la forza della legge. Vedi 5 U. S. C. § 706 (2) (A); Fattoria statale, supra, a 42-43. Ne consegue che il presente regolamento non è oggetto di deferenza Chevron nell’interpretazione dello statuto in questione.
Encino Motorcars, 579 U. S. a__, _ _ (slip op. at 9-10, 12).
La nostra prima reazione a questo passaggio è stata: Eh? Ronald Levin ha osservato che i tribunali a volte si fondono State Farm review con Chevron fase due. Vedi Ronald M. Levin, L’anatomia di Chevron Fase due riconsiderato, 72 Chi.-Kent. L. Rev. 1253 (1997). Ma Encino non è enfaticamente una decisione passo due Chevron. Il giudice Kennedy è abbastanza chiaro sul fatto che non si sta impegnando nel quadro in due fasi di Chevron. E inoltre, il giudice Kennedy non decide la prima domanda di Chevron: se l’esenzione legale è ambigua rispetto ai consulenti di servizio. In effetti, i giudici Thomas e Alito dissentivano per questo motivo: pensavano che l’esenzione legale coprisse in modo inequivocabile i consulenti di servizio, e non avrebbero lasciato che la questione fosse risolta dal Nono Circuito in custodia cautelare.
Quindi forse Encino è un esempio di ciò che i casebooks di diritto amministrativo chiamano l’inchiesta “Chevron step zero”: una domanda di gateway che si applica prima del Chevron two-step. Vedi Stephen G. Breyer et al., Diritto amministrativo e politica di regolamentazione: problemi, testo e casi 293 (7th ed. 2011); Jerry L. Mashaw et al., Administrative Law: The American Public Law System: Cases and Materials1022 (7th ed. 2014); vedi anche Thomas Merrill & Kristin Hickman, Chevron’s Domain, 89 Geo. L. J. 833, 836 (2001) (coniando la frase). La ” domanda finale “per un tribunale a Chevron step zero è se” il Congresso intendeva rinviare alla determinazione dell’agenzia.”Vedere Long Island Cura a casa, Ltd. v. Coke, 551 Stati Uniti 158, 173-74 (2007). Per rispondere a questa domanda, i tribunali considerano se “Il Congresso si aspetterebbe che l’agenzia sia in grado di parlare con la forza della legge quando affronta l’ambiguità nello statuto.”Mead, 533 U. S. a 229. (Se no, allora nessuna deferenza Chevron.) Un tribunale potrebbe anche decidere al punto zero che il quadro Chevron non si applica perché l’agenzia “non ha esperienza” nell’area o perché la questione è di tale “profondo significato economico e politico” che il Congresso non avrebbe delegato la decisione all’agenzia sub silentio. Re contro Burwell, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015).
Ma Encino non è il tipico caso Chevron step zero. Congresso chiaramente destinato per il Dipartimento del Lavoro per colmare le lacune in FLSA. La Corte Suprema ha già detto tanto: “FLSA lascia esplicitamente lacune” e ” fornisce al Dipartimento il potere di colmare queste lacune attraverso norme e regolamenti.”Vedi Long Island Care a casa, 551 U. S. a 165. Il problema si trova esattamente all’interno delle competenze del Dipartimento, e mentre è una questione di grande importanza per i consulenti di servizio 45,000 in tutto il paese, non è una questione di tale “profondo significato economico e politico” che potremmo dubitare che il Congresso intendesse trasmetterlo all’agenzia.
Né Encino è il tipico caso di fattoria statale. Il problema in State Farm non era se la regola dell’agenzia avrebbe ottenuto la deferenza di Chevron. La dottrina Chevron non esisteva allora—e non lo sarebbe stato per un altro anno. Piuttosto, il problema in State Farm era se la regola dell’agenzia dovesse essere abbattuta. Sta succedendo qualcos’altro.
A rischio di portare la metafora coreografica un passo troppo lontano, suggeriamo che Encino è davvero una mossa diversa—una mossa che chiameremo “Chevron step 0.5.”Se Chevron passo zero chiede se il Congresso destinato per l’agenzia per colmare le lacune nello statuto in questione, Chevron passo 0.5 chiede se l’agenzia ha seguito la procedura corretta per colmare il vuoto. In caso contrario, allora non è sufficiente per il Congresso di aver inteso per l’agenzia di avere autorità gap-riempimento. Anche se l’agenzia ha quel potere, non l’ha usato.
La nozione secondo cui un regolamento deve essere proceduralmente valido per poter beneficiare del controllo della deferenza non dovrebbe essere controversa. Mead dice che la deferenza Chevron è giustificata solo quando il Congresso intendeva delegare l’autorità interpretativa all’agenzia, e dice anche che il Congresso può manifestare quell’intento concedendo a un’agenzia l’autorità di procedere attraverso la procedura “relativamente formale” di notifica e commento. Mead, 533 U. S. a 230. È abbastanza ragionevole richiedere che un’agenzia che desideri ricevere la deferenza Chevron si impegni effettivamente nel processo prescritto dal Congresso. L “APA richiede che l” avviso di norme proposte essere pubblicato nel Registro federale, che gli avvisi essere seguiti da periodi di commento di particolare lunghezza, e che le regole contengono ” dichiarazione generale concisa della loro base e scopo.”5 U. S. C. § 553. Se un’agenzia non riesce a fare queste cose, allora non ha esercitato la sua autorità interpretativa nei termini previsti-anzi, stabiliti-dal Congresso che ha delegato tale autorità.
Per mettere il punto in modo netto, immagina che a un’agenzia sia stata concessa l’autorità di impegnarsi nella regolamentazione degli avvisi e dei commenti e abbia scritto un nuovo regolamento (su una questione che rientra nella sua giurisdizione e competenza) sul retro di un tovagliolo inchiodato a un cartello fuori dalla Casa Bianca. Il regolamento contiene un’interpretazione di una disposizione di legge ambigua, sempre nell’ambito della competenza dell’agenzia. Se quell’agenzia affermasse che la sua interpretazione scritta su quel tovagliolo aveva diritto alla deferenza Chevron, sarebbe (pensiamo) derisa fuori dal tribunale. Ma perché? Congresso destinato per l’agenzia per colmare le lacune nello statuto (Chevron passo zero) e lo statuto è infatti ambiguo (Chevron passo uno). Supponiamo, inoltre, che l’interpretazione adottata dall’agenzia sul tovagliolo sia del tutto ragionevole (anzi, forse anche la migliore lettura dello statuto), e che l’agenzia abbia effettivamente spiegato il suo ragionamento abbastanza a fondo nonostante i limiti di superficie del tovagliolo. Quindi l’interpretazione dovrebbe passare alla fase due di Chevron—e soddisferebbe persino il requisito di motivazione di State Farm. Ma nessuno (non pensiamo) crede che un’agenzia possa ottenere la deferenza di Chevron per una posizione presa su un tovagliolo. Perché no? Perché l’agenzia non ha seguito la procedura corretta per esercitare la sua autorità di riempimento delle lacune. La regola tovagliolo flunks al passo Chevron 0.5.
La cosa più notevole di Encino non è quindi che ha annunciato questo passo 0.5 ma che, in oltre 30 anni di giurisprudenza Chevron, la Corte non aveva mai fatto questo passo esplicito prima. (Almeno, per quanto ne sappiamo, passo 0.5 non era mai stato esplicitato prima, e la Corte non ha citato alcun caso per la proposizione. Perché ci è voluto così tanto?
Una risposta parziale (anche se insoddisfacente) è che nel tipico caso di APA in cui una parte privata contesta un regolamento—anche se vi è un difetto procedurale in questione—la fase 0.5 non è necessaria. La sezione 706 dell’APA(in realtà, la sezione 10 (e) dell’APA, ma questa è un’altra storia) dice che un tribunale di revisione deve “tenere illegale e mettere da parte l’azione dell’agenzia . . . trovato per essere . . . senza l’osservanza della procedura richiesta dalla legge.”5 U. S. C. § 706 (2) (D). Se la regola viene messa da parte, allora puf!- non c’e ‘piu’, e ovviamente un tribunale non accordera ‘ il rispetto della Chevron a una regola che non esiste.
Ma Encino non è una causa contro un’agenzia amministrativa sotto l’APA per avere una regola accantonata. È una causa di Hector Navarro e dei suoi colleghi contro Encino Motorcars sotto FLSA per backpay. La corte non avrebbe alcuna giurisdizione per mettere da parte la regola del Dipartimento del Lavoro in questo contesto. La regola viene in su solo perché il tribunale deve decidere se rinviare al punto di vista del Dipartimento del Lavoro o di interpretare l’esenzione legale de novo.
Un’altra risposta, anche se ancora una volta solo parziale, è che la conseguenza di una determinazione negativa a Chevron step 0.5 non è che la dichiarazione dell’agenzia va puf! È che la dichiarazione dell’agenzia manca della forza della legge. Ma la dichiarazione dell’agenzia non viene cancellata dalla memoria umana. Ancora, almeno potenzialmente, è eleggibile per Skidmore deferenza: “tribunali e contendenti possono ricorrere correttamente per l’orientamento,” e il suo ” peso . . . in un caso particolare dipenderà dalla completezza evidente nella sua considerazione, la validità del suo ragionamento, la sua coerenza con precedenti e successivi pronunciamenti, e tutti quei fattori che danno il potere di persuadere, se manca il potere di controllare.”Skidmore v. Swift & Co., 323 U. S. 134, 140 (1944). (O, per lo meno, non possiamo pensare a nessuna ragione convincente per cui non sarebbe Skidmore-eleggibile.) Per essere sicuri, il difetto procedurale (il fatto che è stato pubblicato su un tovagliolo piuttosto che nel Registro federale) potrebbe farci dubitare della validità del suo ragionamento. Poi di nuovo, un bel paio di grandi idee sono state scritte sul retro di un tovagliolo. (Vedi, ad esempio, l’ugello di fuoco e l’Ago spaziale.) Il punto più grande, però, è che la ricompensa per aver vinto a Chevron step 0.5 non è così ricca: devi ancora fare i conti con il pronunciamento dell’agenzia sotto Skidmore. Forse questo significa che le energie di un litigante sono meglio spesi per condurre una battaglia Chevron step one di una battaglia Chevron step 0.5. E se il problema è meno probabilità di essere litigato, è meno probabile che sia un rapporto decidendi.
Ora, a Encino, la conseguenza di questo particolare difetto procedurale è più o meno la stessa del pronunciamento dell’agenzia going poof! Il difetto procedurale è l’incapacità dell’agenzia di fornire una ragione, quindi il “potere di persuasione” del regolamento è nullo. Resta tuttavia la possibilità che, in un caso diverso, una norma proceduralmente difettosa offra comunque un’interpretazione così persuasiva dello statuto in questione da influenzare Skidmore. Un difetto procedurale non significa necessariamente morte. Ma significa niente Chevron.
Infine, ci si potrebbe chiedere se Encino/Chevron step 0.5 conta molto se si presenta solo collateralmente, al di fuori del contesto di una sfida diretta a una regola di agenzia. (Ricordiamo che in una sfida diretta, un difetto procedurale generalmente significa che la regola viene messa da parte, quindi la questione della deferenza Chevron cade.) Per quello di noi che insegna diritto fiscale, la risposta è: È certamente importante. Il Tax Anti-Injunction Act impone limiti alle sfide dirette alle normative sulle entrate, quindi gli attacchi collaterali (nel contesto di una petizione del tribunale fiscale o di un’azione di rimborso) sono il caso modale. E al di là delle tasse, ogni volta che un’agenzia porta un’azione esecutiva per violazione di uno statuto e cita un regolamento che interpreta lo statuto come supporto, Chevron step 0.5 potenzialmente entra in gioco.
Quindi, Encino è un nuovo sviluppo nel diritto amministrativo? Sì – e no. Sì, nel senso che porta Chevron passo 0.5 alla ribalta. No, nel senso che Chevron passo 0.5 potrebbe essere stato in agguato in background per tutto il tempo.