Kína sikerült emelni több mint 700 millió ember ki abszolút szegénység, mivel az ország reform és nyitási időszak kezdődött a késő 1970-es években. több mint négy évtizede, az ország átalakult magát egy fő kedvezményezettje a külföldi segélyek kritikus szolgáltató Befektetési és fejlesztési források a globális Dél. Kína fejlesztési segélynyújtási módszerei sok tekintetben eltérnek a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) által megállapított hivatalos fejlesztési támogatás (ODA) irányadó normáitól. A két megközelítés célja azonban a fejlődő országok gazdasági teljesítményének és szociális jóléti rendszereinek javítása, miközben a donor országok nemzeti érdekeit is szolgálja.
Kína külföldi segélyprogramja visszatérő, de fokozatos reformok tárgyát képezte—ez a tendencia tükrözi az ország általános gazdasági pályáját, és ma is folytatódik. Peking nagyjából egy évvel ezelőtt, 2018 áprilisában hozta létre a Kínai Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési ügynökséget (CIDCA), és az ország fejlesztési támogatási modelljének reformjára irányuló erőfeszítései folyamatban vannak. Az ügynökséget magasztos célokkal bízták meg, de a rövid távú elvárásokat mérsékelni kell azzal a kérdéssel, hogy miként illeszkedik az ország meglévő külföldi segélyezési bürokráciájába. Végül is Kína évtizedek óta nyújt külföldi segélyt, a kínai nemzetközi fejlesztési közösség pedig a 2000-es évek eleje óta kétoldalú segélyügynökséget hív fel. A kínai külföldi segélyek történetének és a fiatal Fejlesztési Ügynökség alapításának logikájának vizsgálata segíthet kontextusba helyezni státuszát és szerepét.
a kínai külföldi segítségnyújtás alakulása
a jelenlegi pekingi rezsim alatt Kína gyakorlata, hogy erőforrásokat küld a szomszédos országokba, az 1950-es évek elejére nyúlik vissza, bár e támogatás egy része nem illeszkedik szépen az ODA modern koncepciójába. Szembenézni az észlelt amerikai elszigetelési erőfeszítések és az Egyesült Államok nyomásával. külföldi segélyprogramok Ázsiában, Kína elindította saját maga által leírt külső segítségnyújtási programjait, amelyek magukban foglalták az Észak-Koreának és Vietnamnak nyújtott katonai és élelmiszersegélyt az amerikai, illetve a francia katonai erők elleni küzdelmeik támogatására az 1950-es évek elején.
Cheng Cheng
Kína hozzáállása a külföldi segítségnyújtáshoz fokozatosan egy sor olyan elv köré összpontosult, amelyek hangsúlyozták a fogadó országok szuverenitását és kölcsönös előnyeit. 1964-ben, A Ghánai Accra-i látogatás során, akkor a kínai miniszterelnök Zhou Enlai formalizált ötletkészletet mutatott be, amelyet Peking továbbra is úgy ír le, mint amely Kína nyolc elvként ismert külföldi segélyezési megközelítését szabályozza. A kínai diplomácia ezen alappillérei közé tartoznak az olyan előírások, mint a szuverén függetlenség, a más országok belügyeibe való be nem avatkozás és az egyenlő együttműködés. Eközben Kína úgynevezett csekkfüzet-diplomáciát folytatott, hogy versenyezzen Tajvannal a diplomáciai elismerésért, nagyszabású segélyprojekteket finanszírozva számos afrikai országban és másutt,mint például a Tanzániát és Zambiát összekötő Tazara vasút.1 Ezek a kiadások hatalmas terhet róttak a kínai gazdaságra, és néhány külföldi kritikus azzal vádolta Kínát, hogy csak a szocialista vezetőket támogatja. A kulturális forradalom végére, a nagy külföldi segélyprojektek Mao Ce-tung elnök örökségének részévé váltak: a külföldi segélyek összege: 5.9 százaléka a teljes kormányzati kiadások 1971-1975, tetőzik 6,9 százalék 1973.2
mivel a reform időszak indult az 1970-es évek végén, Kína elkezdte átszervezni a segélyprogramok. Miután Peking és Washington 1979-ben diplomáciai kapcsolatokat létesített, a kínai vezetőket kevésbé érdekelte a tajpeji nemzetközi támogatásért folytatott versenyük. Ezért Kína felhagyott az új segélyprojektek felajánlásával, és elkötelezte magát a globális délen már létrehozott projektek fenntartása mellett.
ez a tendencia addig folytatódott, amíg Kína az 1990-es évek közepén meg nem kezdte megreformálni a külső segélyek igazgatásával megbízott intézményeket. ekkor a kínai kormány létrehozott egy minisztériumközi koordinációs rendszert a külföldi segélyekkel kapcsolatban, amely számos állami szervet érintett, beleértve a Kereskedelmi Minisztériumot, a Külügyminisztériumot, a külkereskedelmi államigazgatást, az Oktatási Minisztériumot és a Földművelésügyi Minisztériumot. 1994-ben két új bank indult, az Export-Import Bank Of China és a China Development Bank. Peking elkezdte kijelenteni, hogy külföldi segélyeit a közös fejlesztés folytatására tervezték, ahelyett, hogy egyirányú előnyöket kínálna a kedvezményezetteknek. A két bank pedig fokozatosan Kína külföldi segélyeinek és fejlesztésfinanszírozásának pilléreivé vált. 2000-ben a kínai külföldi segélyek nemzetközi figyelmet kezdtek szerezni, amikor az ország otthont adott az első Kínai-Afrikai együttműködési fórumnak, egy új multilaterális helyszínnek, amely hamarosan Peking és afrikai partnerei közötti együttműködés fő platformjaként kezdett működni.
újabban 2013 végén, Xi Jinping elnök alatt Peking megújította elkötelezettségét más országok jelentős infrastrukturális projektjeinek finanszírozása iránt az öv és út kezdeményezés (BRI) bejelentésével. A kezdeményezés gyorsan Kína átfogó külpolitikájának vezető elemévé vált, és újabb reformokat indított el az ország külföldi segélyprogramjaiban. Ezek a legújabb reformok célja több cél elérése. Először is, ezek a változások célja a kínai külföldi segélyek hatékonyságának és eredményességének javítása az ország külföldi segélyrendszerének megtisztításával. Másodszor, válaszul arra a külföldi kritikára, hogy a kereskedelmi megállapodásokat összekeverik a fejlesztési Támogatással, Peking meg kívánja különböztetni külföldi segélyeit a kereskedelmi finanszírozási csomagoktól. Harmadszor, úgy tűnik, hogy Kína be akarja építeni külföldi segélyportfóliójába és a BRI-be a társadalmilag tudatos fejlesztési projektek szélesebb körét, például a mezőgazdaság, a közegészségügy és az oktatás területén.
a kínai Fejlesztési Ügynökség esete
ennek szellemében 2015 vége óta a kínai központi kormányzat megkezdte az ország segélyportfóliójának nyomon követési és irányítási mechanizmusainak megszilárdítását számos új rendelet és korrupcióellenes intézkedés kiadásával, valamint a tengerentúli segélyprojektjeire vonatkozó átvilágítási követelmények érvényesítésével. Ennek a folyamatnak a részeként 2018 márciusában Kína úgy döntött, hogy átalakítja külföldi segélykezelési rendszerét a cidca, kétoldalú segélyügynökség létrehozásával.
az új ügynökség logikáját nem nehéz megérteni. Ahogy Kína segélyezési és fejlesztési kiadásai előtérbe kerültek, számos új szereplő jelent meg. A BRI tovább bonyolította Kína segélyekkel kapcsolatos műveleteit, és a régi segélykoordinációs rendszer nem tudta szabályozni Peking fejlesztési tevékenységeit és javítani azok hatékonyságát. Mivel Kína jelentős globális adományozóvá vált, a média világszerte alaposan megvizsgálta viselkedését a fejlődő országokban. Tekintettel arra, hogy a fejlesztési támogatások koordinálására egyetlen ügynökség létrehozása természetes lépés volt.
először is, a CIDCA megkülönböztetheti Kína külföldi segélyeit a kereskedelmileg orientáltabb pénzügyi folyamatoktól. A 2000-es évek eleje óta a bevett adományozók megkérdőjelezték, hogy például az Afrikának nyújtott Kínai támogatás megfelel-e az OECD fejlesztési segítségnyújtásra vonatkozó standard elképzeléseinek. A kínai kormány két hivatalos dokumentumot adott ki—a “kínai külföldi segélyekről szóló Fehér Könyv”2011—es és 2014-es kiadását -, amelyben kijelenti, hogy a szóban forgó pénzügyi folyamatok többsége soha nem szerepelt a hivatalos külföldi segélyköltségvetésben, de ezek a kritikák az idők során súlyosbodtak. Egyes megfigyelők azzal vádolták Pekinget, hogy gazember donor, és gyakorolja a neokolonializmust és az adósságcsapda diplomáciáját. Az átláthatóság problémáján túl a kritikák másik oka az, hogy ezeket a pénzügyi folyamatokat a Kereskedelmi Minisztérium ellenőrizte és felügyelte, amelynek célja a kereskedelem és a beruházások előmozdítása, nem pedig más országok fejlődésének felügyelete. Az újonnan létrehozott CIDCA felel a kedvezményes jellegű pénzáramlásokért (vagy az ODA-nak minősülő részekért), például a vissza nem térítendő támogatásokért, valamint a kamatmentes és kedvezményes kölcsönökért. Eközben a kereskedelmi pénzügyi megállapodások, mint például a kedvezményes vásárlói hitelek és a fejlesztési célú tőkebefektetések (olyan befektetési alapokból, mint a kínai Fejlesztési Bank keretében működő Kína-Afrika Fejlesztési Alap, vagy a kínai Export-Import Bank keretében működő Kína-Afrika ipari Együttműködési Alap) továbbra is a Kereskedelmi Minisztérium ellenőrzése alatt állnak. Kína reméli, hogy a külföldi segélyprogramok hírneve javulni fog, ha az ország jobban különbséget tesz a különböző finanszírozási eszközök között, és tisztább képet ad a fejlesztési segítségnyújtási gyakorlatáról.
másodszor, a CIDCA arra törekszik, hogy egységes szereplővé váljon Kína külföldi segélyrendszerének központjában. Korábban Peking több minisztérium és politikai bank közötti koordinációs rendszerre támaszkodott, nem pedig egyetlen ügynökségre, hogy felügyelje segélyportfólióját. Nem meglepő, hogy ezeknek a szereplőknek az érdekei és céljai nem mindig voltak összhangban, ami aláásta Kína tengerentúli fejlesztési erőfeszítéseinek hatékonyságát és eredményességét. Ez a koordinációs funkció különösen fontos lesz a CIDCA számára, mivel Kína segélyköltségvetése évente körülbelül 14 százalékkal nőtt 2003 és 2015 között. Érthető, hogy az ebben a politikai folyamatban részt vevő összes minisztérium nagyobb részesedést akart ezekből az alapokból. A kifejezetten külföldi segélyekkel megbízott Egységes Ügynökség célja a Versengő minisztériumok közötti feszültség enyhítése és a kínai segélyprogramok teljesítményének javítása.
az újonnan létrehozott CIDCA másik funkciója a BRI-projektek megkönnyítése. A BRI nagy kihívást jelent Kína külföldi segélyprogramjai számára, mivel új ügynökségeket, valamint két-és multilaterális fejlesztési pénzintézeteket hoztak létre annak támogatására. A régi politikai koordinációs rendszer nem tudott hatékonyan működni a sok új szereplővel, mint például az új Fejlesztési Bank, Az Ázsiai Infrastrukturális Beruházási Bank, a Selyemút Alapés más szűkebb fókuszú szervezetek. Mivel a CIDCA már működik, elméletileg csak egy ügynökség fogja kezelni az összes támogatási projektet az összes fent említett intézmény között.
harmadszor, a CIDCA célja a kínai külföldi segélyekkel kapcsolatos tanulmányok és politikai ajánlások előmozdítása. Sok nyugati országgal összehasonlítva Kína nem fektetett be eleget a nemzetközi fejlődés kutatásába, ezt a tantárgyat csak néhány egyetemen és Intézetben tanulmányozták. A segélyen dolgozó kormánytisztviselők alig tudnak lépést tartani a kínai segélyekkel kapcsolatos kiadások növekedésével. A legtöbb hagyományos adományozó ország meglehetősen erős kutatási kapacitással rendelkezik a segélyek széles körében, általában kétoldalú segélyszervezeteiken keresztül, mint például az Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Ügynöksége, a japán Nemzetközi Együttműködési Ügynökség, és az Egyesült Királyság Nemzetközi Fejlesztési Minisztériuma. Ezzel szemben a kínai kormány némileg korlátozott kutatási kapacitással rendelkezik a támogatásokkal kapcsolatos tevékenységek terén, különösen a projektek helyszíni végrehajtása tekintetében. Nem lehetséges, hogy csak néhány személy a gazdasági és kereskedelmi tanácsadó irodájából (az ország Kereskedelmi Minisztériumának képviselői) dolgozzon Kína összes fejlesztési projektjén. Egy erős külföldi segélykutatási képességekkel rendelkező egységes ügynökség elősegítené a hatékonyság javítását azáltal, hogy segítené a központi kormányt a támogatni kívánt projektek kiválasztásában.
reális elvárások felállítása
a CIDCA közvetlenül az Államtanács, az ország legmagasabb közigazgatási testülete alá tartozik, és egyesíti a Külügyminisztérium és a Kereskedelmi Minisztérium külföldi segélyezési ágait. Bár az ügynökség alapítása biztató fejlemény, fontos mérsékelni az elvárásokat, különösen azért, mert a CIDCA minisztériumhelyettesi státusza korlátozhatja végrehajtási kapacitását. Számos akadály van a láthatáron. Először is nehéz lehet bővíteni a CIDCA személyzetének méretét. Megfelelő források hiányában az ügynökség nehezen tudja teljes mértékben ellátni irányítási és kutatási feladatait. Másodszor, kihívást jelenthet egy miniszteri szintű helyettes ügynökség számára, hogy koordinálja a külföldi segélyezési projekteket más minisztériumok, például az Oktatási Minisztérium, az Egészségügyi Minisztérium, valamint a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Minisztérium alatt. Harmadszor, a kínai Fejlesztési Ügynökség nehézségekbe ütközhet a központi kormányzat által vezetett egyes állami tulajdonú vállalatok nyomon követésében és felügyeletében, mivel ezek ugyanolyan rangúak, mint az ország adminisztratív és bürokratikus parancsnoki láncának helyettes minisztériumai.
tehát míg a cidca mögött álló logika meglehetősen világos, az új ügynökség tényleges szerepe a kínai külföldi segélyrendszerben továbbra is finomhangolásra kerül. A CIDCA elindítása megnyugtató kezdeti lépés Kína külföldi segélyeinek megreformálására irányuló erőfeszítései számára, de idővel további intézkedésekre és lépésekre lesz szükség ahhoz, hogy az új ügynökség teljesítse tervezett funkcióit.
Cheng Cheng a Made in Africa Initiative (miai) vezető közgazdásza. Ez a nemzetközi nem kormányzati szervezet elkötelezett Afrika iparosodása mellett a hagyományos és feltörekvő adományozók erőfeszítéseinek összefogásával.
ez a cikk egy sorozat része, amely a Carnegie–Tsinghua Központ által szervezett kínai nemzetközi fejlesztési segélyről szóló workshopból származik. A központ hálás a Rockefeller Alapítványnak a támogatásért, amely lehetővé tette ezt a sorozatot. A szerző köszönetet mond Armine Arzumanyannak, hogy segített a kiadvány kutatásában.
Megjegyzések
1 TAZARA A Tanzánia-Zambia vasútvonalra utal, amely összeköti Dar es Salaamot és Kapiri Mposhi-t. Az 1860 kilométer hosszú vasút, egy jelentős kínai külföldi segélyprojekt, 1970 és 1976 között épült.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo, (Kínai Társadalomtudományi sajtó, Peking, 1989), 68.