China ha logrado sacar a más de 700 millones de personas de la pobreza absoluta desde que comenzó el período de reforma y apertura del país a finales de la década de 1970. Durante cuatro décadas, el país se ha transformado de un importante receptor de ayuda exterior en un proveedor crítico de recursos de inversión y desarrollo para el Sur Global. Los métodos de China para proporcionar ayuda al desarrollo difieren en muchos aspectos de las normas vigentes de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) establecidas por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Sin embargo, ambos enfoques tienen por objeto mejorar los resultados económicos y los sistemas de bienestar social de los países en desarrollo, al tiempo que sirven a los intereses nacionales de los países donantes.
El programa de ayuda exterior de China ha sido objeto de reformas recurrentes pero graduales, una tendencia que refleja la trayectoria económica general del país y que continúa hoy en día. Beijing estableció la Agencia China de Cooperación Internacional para el Desarrollo (CIDCA) hace aproximadamente un año en abril de 2018, y los esfuerzos del país para reformar su modelo de ayuda al desarrollo continúan. Se ha encomendado a la agencia objetivos elevados, pero las expectativas a corto plazo deben atenuarse con preguntas persistentes sobre cómo encaja en la burocracia de ayuda exterior existente en el país. Después de todo, China ha estado proporcionando ayuda extranjera durante décadas, y la comunidad china de desarrollo internacional ha estado pidiendo una agencia de ayuda bilateral desde principios de la década de 2000. Examinar la historia de la ayuda exterior china y la lógica detrás de la fundación de la agencia de desarrollo joven puede ayudar a contextualizar su estatus y el papel que desempeñará.
La evolución de la Asistencia Exterior china
Bajo el régimen actual de Beijing, la práctica de China de enviar recursos a los países vecinos se remonta a principios de la década de 1950, aunque parte de esta asistencia no encaja perfectamente en una concepción moderna de la AOD. Frente a la presión de los esfuerzos de contención percibidos de EE.UU. y de EE.UU. en Asia, China lanzó sus propios programas de asistencia externa, que incluían asistencia militar y alimentaria a Corea del Norte y Vietnam para apoyar sus luchas contra las fuerzas militares de Estados Unidos y Francia, respectivamente, a principios de la década de 1950.
Cheng Cheng
El enfoque de China respecto de la asistencia extranjera se fusionó gradualmente en torno a un conjunto de principios que hacían hincapié en la soberanía y el beneficio mutuo de los países receptores. En 1964, durante una visita a Accra, Ghana, el entonces primer ministro chino Zhou Enlai dio a conocer un conjunto formalizado de ideas que Beijing todavía describe como el enfoque de China para la ayuda extranjera conocido como los Ocho Principios. Estos elementos básicos de la diplomacia china incluyen preceptos como la independencia soberana, la no injerencia en los asuntos internos de otros países y la cooperación equitativa. Mientras tanto, China participó en ataques de la llamada diplomacia de chequera para competir con Taiwán por el reconocimiento diplomático, financiando proyectos de ayuda a gran escala en muchos países africanos y en otros lugares, como el ferrocarril TAZARA que conecta Tanzania y Zambia.1 Estos gastos supusieron una enorme carga para la economía china y llevaron a algunos críticos extranjeros a acusar a China de apoyar solo a los líderes socialistas. Al final de la Revolución Cultural, los grandes proyectos de ayuda extranjera se habían convertido en parte del legado del presidente Mao Zedong: la ayuda extranjera ascendió a 5.9 por ciento del gasto público total de 1971 a 1975, alcanzando un máximo del 6,9 por ciento en 1973.2
A medida que su período de reforma comenzaba a finales de la década de 1970, China comenzó a reestructurar sus programas de ayuda. Después de que Beijing y Washington establecieran relaciones diplomáticas en 1979, los líderes chinos se preocuparon menos por su competencia con Taipei por el apoyo internacional. Por lo tanto, China dejó de ofrecer nuevos proyectos de ayuda y se dedicó a mantener los proyectos que ya había establecido en el Sur Global.
Esta tendencia continuó hasta que China comenzó a reformar las instituciones encargadas de administrar su ayuda exterior a mediados de la década de 1990. En ese momento, el gobierno chino estableció un sistema de coordinación interministerial sobre la ayuda exterior que incluía una serie de órganos estatales, incluidos el Ministerio de Comercio, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Administración Estatal de Divisas, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Agricultura. Lo que es más importante, en 1994 se crearon dos nuevos bancos de políticas, el Banco de Exportación e Importación de China y el Banco de Desarrollo de China. Beijing comenzó a afirmar que su ayuda externa estaba diseñada para perseguir el desarrollo común en lugar de ofrecer a los beneficiarios beneficios de un solo sentido. Y los dos bancos se convirtieron gradualmente en los pilares de la ayuda exterior y la financiación para el desarrollo de China. En 2000, la ayuda exterior de China comenzó a atraer la atención internacional cuando el país acogió el primer Foro de Cooperación entre China y África, un nuevo foro multilateral que pronto comenzó a funcionar como la principal plataforma de cooperación entre Beijing y sus asociados africanos.
Más recientemente, a finales de 2013, bajo el Presidente Xi Jinping, Beijing renovó su compromiso de financiar grandes proyectos de infraestructura en otros países al anunciar la Iniciativa de la Franja y la Carretera (BRI). La iniciativa se convirtió rápidamente en un componente principal de la política exterior general de China y puso en marcha otra ronda de reformas a los programas de ayuda exterior del país. Estas últimas reformas están destinadas a lograr múltiples objetivos. En primer lugar, estos cambios tienen como objetivo mejorar la eficiencia y la eficacia de la ayuda exterior de China mediante la limpieza del sistema de ayuda exterior del país. En segundo lugar, en respuesta a las críticas extranjeras por mezclar los acuerdos comerciales con la asistencia para el desarrollo, Beijing tiene la intención de diferenciar su ayuda extranjera de los paquetes de financiación comercial. En tercer lugar, China parece querer integrar en su cartera de ayuda exterior y en el BRI una mayor gama de proyectos de desarrollo con conciencia social, en áreas como la agricultura, la salud pública y la educación.
El caso de una Agencia de Desarrollo China
En ese espíritu, desde finales de 2015, el gobierno central chino ha comenzado a consolidar los mecanismos de monitoreo y gestión de la cartera de ayuda del país mediante la emisión de varias nuevas regulaciones y medidas anticorrupción, así como mediante la aplicación de los requisitos de diligencia debida para sus proyectos de ayuda en el extranjero. Como parte de este proceso, en marzo de 2018, China decidió reestructurar su sistema de gestión de la ayuda exterior mediante el establecimiento del CIDCA, una agencia de ayuda bilateral.
La lógica detrás de la nueva agencia no es difícil de entender. A medida que el gasto en ayuda y desarrollo de China ha adquirido mayor prominencia, han surgido muchos nuevos actores. El BRI ha complicado aún más las operaciones relacionadas con la ayuda de China, y el antiguo sistema de coordinación de la ayuda no logró regular las actividades de desarrollo de Beijing ni mejorar su eficiencia. A medida que China se ha convertido en un importante donante mundial, los medios de comunicación de todo el mundo han examinado de cerca su comportamiento en los países en desarrollo. Habida cuenta de ello, el establecimiento de un organismo único para coordinar la ayuda al desarrollo es una medida natural.
En primer lugar, el CIDCA podría distinguir la ayuda extranjera de China de los flujos financieros más orientados al comercio. Desde principios de la década de 2000, los donantes establecidos han cuestionado si la ayuda china a África, por ejemplo, se ajusta a las concepciones estándar de la OCDE sobre la asistencia para el desarrollo. El gobierno chino ha publicado dos documentos oficiales, las ediciones de 2011 y 2014 del «Libro Blanco sobre la Ayuda Exterior de China», en los que se afirma que la mayoría de los flujos financieros en cuestión nunca se incluyeron en el presupuesto oficial de ayuda exterior, pero estas críticas han empeorado con el tiempo. Algunos observadores han acusado a Beijing de ser un donante deshonesto y de practicar el neocolonialismo y la diplomacia de la trampa de la deuda. Más allá del problema de la transparencia, otra razón para estas críticas es que estos flujos financieros fueron controlados y supervisados por el Ministerio de Comercio, que tiene por objeto promover el comercio y la inversión, no supervisar el desarrollo en otros países. El CIDCA, de reciente creación, se encargará de los flujos financieros que sean de naturaleza concesionaria (o de las partes que califican como AOD), como donaciones, así como préstamos sin intereses y en condiciones concesionarias. Mientras tanto, los acuerdos financieros comerciales, como los créditos preferenciales para compradores y las inversiones de capital para fines de desarrollo (con cargo a fondos de inversión como el Fondo de Desarrollo de China y África, dependiente del Banco de Desarrollo de China, o el Fondo de Cooperación Industrial de China y África, dependiente del Banco de Exportación e Importación de China), seguirán estando bajo el control del Ministerio de Comercio. China espera que la reputación de sus programas de ayuda exterior mejore si el país distingue mejor entre los diferentes vehículos de financiación y proporciona una imagen más clara de sus prácticas de asistencia para el desarrollo.
En segundo lugar, el CIDCA se esforzará por convertirse en un actor unificado en el centro del sistema de ayuda exterior de China. Anteriormente, Beijing dependía de un sistema de coordinación entre varios ministerios y bancos de políticas en lugar de un solo organismo para supervisar su cartera de ayuda. No es sorprendente que los intereses y objetivos de esos actores no siempre estén alineados, lo que socava la eficiencia y la eficacia de los esfuerzos de desarrollo de China en el extranjero. Esta función de coordinación será particularmente importante para el CIDCA porque el presupuesto de ayuda de China creció a una tasa anual de alrededor del 14 por ciento entre 2003 y 2015. Es comprensible que todos los ministerios involucrados en este proceso político desearan una mayor proporción de estos fondos. Una agencia unificada encargada específicamente de la ayuda extranjera tendrá como objetivo aliviar las tensiones entre estos ministerios competidores y mejorar el rendimiento de los programas de ayuda de China.
Ayudar a facilitar los proyectos BRI es otra de las funciones del CIDCA recién establecido. El BRI plantea grandes desafíos a los programas de ayuda exterior de China, ya que se han creado nuevas agencias e instituciones financieras de desarrollo bilaterales y multilaterales para apoyarlo. El antiguo sistema de coordinación de políticas no podía funcionar eficazmente con los muchos nuevos actores, como el Nuevo Banco de Desarrollo, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, el Fondo de la Ruta de la Seda y otras entidades con objetivos más limitados. Con el CIDCA ya en marcha, en teoría, solo habrá una agencia que gestionará todos los proyectos relacionados con la ayuda entre todas las instituciones mencionadas.
En tercer lugar, el CIDCA tendrá como objetivo promover estudios y recomendaciones de políticas relacionadas con la ayuda exterior china. En comparación con muchos países occidentales, China no ha invertido lo suficiente en la investigación del desarrollo internacional, un tema que solo se estudia en unas pocas universidades e institutos. Los funcionarios gubernamentales que trabajan en la ayuda apenas pueden seguir el ritmo del crecimiento de los gastos relacionados con la ayuda de China. La mayoría de los países donantes tradicionales cuentan con una capacidad bastante sólida de investigación sobre una amplia gama de temas relacionados con la ayuda, por lo general a través de sus organismos bilaterales de ayuda, como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, el Organismo de Cooperación Internacional del Japón y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido. En cambio, el Gobierno de China posee una capacidad de investigación algo limitada para las actividades relacionadas con la ayuda, especialmente en lo que respecta a la ejecución de proyectos sobre el terreno. No es factible que solo unas pocas personas de la oficina del consejero económico y comercial (representantes del Ministerio de Comercio en el país) trabajen en todos los proyectos de desarrollo de China. Una agencia unificada con una sólida capacidad de investigación de ayuda extranjera ayudaría a mejorar la eficiencia al ayudar al gobierno central a elegir qué proyectos apoyar.
Establecer expectativas realistas
El CIDCA depende directamente del Consejo de Estado, el máximo órgano administrativo del país, y combina las ramas de ayuda exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Comercio. Aunque la fundación de la agencia es un avance alentador, es importante moderar las expectativas, especialmente porque la condición de viceministerio del CIDCA podría limitar su capacidad de implementación. Hay varios obstáculos en el horizonte. En primer lugar, podría ser difícil ampliar el tamaño del personal del CIDCA. Sin recursos suficientes, la agencia puede tener dificultades para cumplir plenamente sus funciones de gobernanza e investigación. En segundo lugar, podría ser difícil que un organismo de nivel ministerial adjunto coordinara proyectos de ayuda exterior en el marco de otros ministerios, como el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales. En tercer lugar, la agencia de desarrollo de China podría tener dificultades para controlar y supervisar algunas empresas estatales dirigidas por el gobierno central, ya que tienen el mismo rango que los viceministros en la cadena de mando administrativa y burocrática del país.
Así que, si bien la lógica detrás de la CIDCA es bastante clara, el papel real de la nueva agencia en el sistema de ayuda exterior de China seguirá afinándose. El lanzamiento de la CIDCA es un primer paso tranquilizador para los esfuerzos de China por reformar su ayuda exterior, pero con el tiempo se necesitarán más medidas y pasos para que la nueva agencia cumpla con sus funciones previstas.
Cheng Cheng es economista jefe de la Iniciativa Made in Africa (MIAI). Esta organización no gubernamental internacional se dedica a la industrialización de África al aunar los esfuerzos de donantes tradicionales y nuevos.
Este artículo es parte de una serie resultante de un taller sobre la ayuda internacional al desarrollo de China organizado por el Centro Carnegie–Tsinghua. El centro agradece a la Fundación Rockefeller el apoyo que hizo posible esta serie. El autor agradece a Armine Arzumanyan por ayudar con la investigación para esta publicación.
Notas
1 TAZARA se refiere al ferrocarril Tanzania-Zambia, que conecta Dar es Salaam y Kapiri Mposhi. El ferrocarril de 1.860 kilómetros de largo, un importante proyecto de ayuda exterior de China, se construyó entre 1970 y 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo, (Chinese Social Science Press, Beijing, 1989), 68.