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Los esfuerzos legales para hacer frente al cambio climático, que es causado por la emisión de gases de efecto invernadero, comenzaron a nivel internacional con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992, pero han tenido dificultades para arraigarse en los Estados Unidos a nivel federal, regional y estatal.
Escuche y descargue materiales del seminario de ELI Cambio Climático: Una Introducción. Los miembros del ELI pueden escuchar la Reunión Informativa mensual sobre el Cambio Climático en vivo o a través de archivos archivados para seguir los últimos avances en materia de leyes, políticas y gestión del cambio climático. Para una discusión en profundidad de la ley de cambio climático, ver Tom Mounteer, Climate Change Deskbook.
El cambio climático y las emisiones de gases de efecto invernadero
El cambio climático resultante de la actividad humana es uno de los problemas ambientales más acuciantes y de mayor relieve en la actualidad. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) señaló a la atención internacional el cambio climático en su Informe de Evaluación de 1990, en el que informó de que el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) estaba causando un calentamiento sustancial de la superficie de la Tierra superior al que se produciría naturalmente. El «Cuarto Informe de Evaluación del IPCC: Cambio Climático», publicado en 2007, declaró inequívocamente que las actividades humanas están causando un aumento en las concentraciones de GEI: «Los aumentos globales en la concentración de dióxido de carbono se deben principalmente al uso de combustibles fósiles y al cambio en el uso de la tierra, mientras que los del metano y el óxido nitroso se deben principalmente a la agricultura.»Los informes del gobierno de los Estados Unidos coinciden con esta evaluación.
Para una discusión detallada de la ciencia detrás del cambio climático, vea Reporting on Climate Change: Understanding the Science, 4th ed.
Figura 1 de la Tercera Evaluación del IPCC. http://en.wikipedia.org/wiki/File:1000_Year_Temperature_Comparison.png
Seis gases de efecto invernadero principales impulsan el cambio climático, siendo el contribuyente más importante el dióxido de carbono. El Potencial de calentamiento atmosférico (PCA) es una medida relativa de la cantidad de calor que un gas específico atrapa en la atmósfera durante períodos de tiempo específicos. El PCA del dióxido de carbono es 1 porque es la unidad de referencia con la que se comparan todos los demás gases. El metano tiene un GWP de por vida de 12, lo que significa que el metano en la atmósfera tiene 12 veces el potencial de calentamiento que el dióxido de carbono.
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los valores de PCA y |
toda la Vida |
Potencial de Calentamiento Global Horizonte de Tiempo |
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20 años |
100 años |
500 años |
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el Metano |
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el Óxido Nitroso |
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HFC-23 (hidrofluorocarburos) |
12,000 |
14,800 |
12,200 |
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HFC-134a (hidrofluorocarburos) |
3,830 |
1,430 |
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Hexafluoruro De Azufre |
3,200 |
16,300 |
22,800 |
32,600 |
Adaptado de https://www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg1/en/ch2s2-10-2.html
de Las actividades humanas en los Estados unidos que aportan el mayor parte de los gases de efecto invernadero a la atmósfera son la generación de energía eléctrica, el transporte, la industria, la agricultura y los edificios comerciales.
De http://elr.info//news-analysis/40/10547/implementing-behavioral-wedge-designing-and-adopting-effective-carbon
Si bien esta lista ilustra claramente que abordar las emisiones de gases de efecto invernadero requiere esfuerzos en los sectores de la energía, el transporte, la construcción, la industria y otros sectores económicos vitales, las actividades cotidianas de la población en general también contribuyen significativamente a los GEI:
De http://elr.info//news-analysis/40/10547/implementing-behavioral-wedge-designing-and-adopting-effective-carbon
Por lo tanto, la regulación de los GEI afecta a toda la economía y a las elecciones cotidianas que todos tomamos.
Iniciativas internacionales
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se introdujo en 1992 en un esfuerzo por controlar la emisión de gases de efecto invernadero que contribuyen al cambio climático mundial. La Convención estableció varios principios sobre la manera en que la comunidad internacional abordaría el cambio climático, incluida la noción de que los países desarrollados, que en el pasado habían contribuido más al calentamiento de la tierra, tenían el deber de tomar la iniciativa en la mitigación de los efectos adversos del cambio climático, también conocidos como «responsabilidades comunes pero diferenciadas».»Las partes de la CMNUCC también acordaron desarrollar inventarios nacionales de emisiones de gases de efecto invernadero, compartir la investigación científica y la tecnología, y ayudar a crear medidas para la adaptación al cambio climático. Sin embargo, ninguno de esos acuerdos era jurídicamente vinculante.
En diciembre de 1997, el Protocolo de Kioto de la CMNUCC estableció un compromiso vinculante de 37 países industrializados y de la Comunidad Europea de reducir las emisiones de GEI a una media del 5% por debajo de los niveles de 1990 durante el período de compromiso de 2008 y 2012. Estos países desarrollados acordaron cumplir con los objetivos específicos de cada país para reducir sus emisiones de GEI. En cambio, las naciones en desarrollo, incluso las grandes naciones en desarrollo como la India y China, no estaban obligadas a cumplir los objetivos de reducción de emisiones durante esta primera ronda y no se les pediría que cumplieran los objetivos de emisión.
En el verano de 1997, antes de que se acordara el Protocolo de Kyoto, el Senado de los Estados Unidos, en una votación de 95-0, adoptó una resolución para oponerse a cualquier tratado que no impusiera deberes similares a las naciones en desarrollo y desarrolladas. A pesar de esta votación, el presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, firmó el Protocolo. Sin embargo, el Protocolo nunca se presentó al Senado para su ratificación. En 2001, los Estados Unidos anunciaron que el Protocolo no sería ratificado. El Protocolo entró en vigor en los países ratificantes el 16 de febrero de 2005.
Para una discusión de por qué los Estados Unidos no entrarían en el Protocolo de Kyoto y las cuestiones que limitan la participación de los Estados Unidos en los esfuerzos internacionales contra el cambio climático, vea el conjunto de artículos que incluyen Jody Freeman, «El cambio climático y los intereses de los Estados Unidos» y una respuesta con respuestas de Jeffrey Hopkins, Richard Morgenstern, Kristen Sheeran y Laurie Johnson, así como Richard Cooper, » El Protocolo de Kyoto: Un Concepto Defectuoso» y Robert Nordhaus, Un Marco para Lograr la Integridad Ambiental y los Beneficios Económicos del Comercio de Derechos de Emisión Bajo el Protocolo de Kyoto.
El Protocolo estableció tres mecanismos de flexibilidad para ayudar a los países miembros a alcanzar las metas de emisiones además de la reducción directa de las emisiones: el comercio de emisiones, el mecanismo para un desarrollo limpio y la aplicación conjunta.
Para una discusión de cómo las compensaciones podrían funcionar en los Estados Unidos, ver Kyle Danish, «International Offsets and U. S. Climate Change Legislation.
El primer período de cumplimiento del Protocolo de Kyoto fue 2008-2012. En la conferencia de las Partes de Durban, se prorrogó esta medida. Las partes acordaron negociar para 2015 un acuerdo que entraría en vigor a más tardar en 2020 y que involucraría a los países desarrollados y en desarrollo para mitigar el cambio climático y tratar de mantener el calentamiento global a no más de 2ºC.
Como parte de su esfuerzo por aplicar el Protocolo de Kioto, la Unión Europea ha puesto en marcha quizás el régimen de comercio de derechos de emisión más avanzado, el Sistema Europeo de Comercio de derechos de emisión (RCDE). El objetivo declarado de Europa es que las emisiones en 2020 sean un 21% inferiores a las de 2005.
Para una discusión del intento de California de vincularse al ETS, véase Hanna Chang, Foreign Affairs Federalism: The Legality of California’s Link With the European Union Emissions Trading Scheme.
Esfuerzos Federales de Gases de efecto Invernadero
El Congreso ha hecho múltiples intentos de promulgar una legislación integral sobre gases de efecto invernadero, pero hasta ahora no se ha aprobado ningún proyecto de ley en ambas cámaras legislativas. El proyecto de ley más reciente, la Ley Estadounidense de Energía Limpia y Seguridad de 2009 (H. R. 2545), fue aprobada por la Cámara de Representantes solo para morir en el Senado. El mecanismo central de la Ley era un programa de límites máximos y comercio para toda la economía para las emisiones de gases de efecto invernadero. Bajo dicho programa, un organismo regulador establece un nivel máximo anual de emisiones de GEI y distribuye la emisión de una determinada cantidad de dióxido de carbono equivalente. Los emisores sujetos a regulación deben entonces reducir sus emisiones o adquirir permisos suficientes para cubrir su producción total. La Ley también incluía normas de generación de electricidad renovable, una serie de incentivos para la eficiencia energética y apoyo a las industrias que se verían particularmente afectadas por la regulación de los GEI. El Congreso sí exigió, y la EPA ha implementado, la presentación de informes de emisiones de GEI.
Para una discusión de los proyectos de ley del Senado que abordan el cambio climático, ver Kenneth Richards, Comparative Analysis of Climate Change Bills in the U. S. Senate.
Para ver un enfoque para lograr que el Congreso actúe sobre el clima, y una reacción a ese enfoque, vea Richard Lazarus, Super Wicked Problems and Climate Change: Restraining the Present to Liberate the Future.
Para una discusión de las reglas de presentación de informes de la EPA, escuche y descargue materiales de la Regla de Presentación de Informes de GEI del Seminario del ELI Hasta el momento: Lecciones Aprendidas y Cambios a Considerar.
La Agencia de Protección Ambiental está regulando actualmente los GEI en virtud de la Ley de Aire Limpio. Si bien la Ley de Aire Limpio regula muchas formas de contaminación del aire, no menciona los GEI por su nombre. El 20 de octubre de 1999, un grupo de organizaciones privadas sin fines de lucro solicitó a la EPA que comenzara a regular las emisiones de gases de efecto invernadero de los automóviles como contaminantes del aire bajo la Ley de Aire Limpio. Después de que la EPA determinó que los GEI no eran «contaminantes del aire» sujetos a la regulación de la CAA y negó la petición, varios estados, ciudades y grupos de ciudadanos se unieron a estos grupos para solicitar la revisión de la decisión de la EPA en un tribunal federal. En la histórica decisión de 2007, Massachusetts c. EPA, la Corte Suprema sostuvo que los GEI pueden regularse bajo la Ley de Aire Limpio, y que los demandantes en el caso tenían legitimación para demandar a EPA para pedirle a la agencia que comenzara a regular los GEI.
El resultado del caso fue que los gases de efecto invernadero de fuentes móviles se consideraban oficialmente «contaminantes del aire».»Bajo la CAA, la EPA estaba obligada a determinar si» causan o contribuyen a la contaminación del aire que se puede anticipar razonablemente que pondrá en peligro la salud o el bienestar.»En diciembre de 2009, el Administrador de la EPA emitió un dictamen de peligro, declarando que «seis gases de efecto invernadero tomados en combinación ponen en peligro tanto la salud pública como el bienestar público», y que las emisiones de los vehículos motorizados nuevos «contribuyen a la contaminación del aire con gases de efecto invernadero».»
A la luz del hallazgo de peligro, la EPA y la Administración Nacional de Seguridad del Tráfico en Carreteras (NHTSA), emitieron regulaciones en mayo de 2010 que regulan las emisiones de estos gases de efecto invernadero de automóviles y camiones ligeros bajo el Título II de la Ley de Aire Limpio.
Con los GEI ahora regulados por la CAA, la interpretación de la Ley de Aire Limpio de la EPA requiere que desarrolle estándares de permisos para nuevas fuentes estacionarias que son fuentes principales de GEI, como plantas de energía o instalaciones de fabricación. La EPA está promulgando e implementando regulaciones para dichas fuentes bajo las nuevas normas de desempeño de fuentes y las nuevas disposiciones de revisión de fuentes de la CAA. Los esfuerzos de la EPA son objeto de importantes controversias políticas y litigios, aunque los desafíos a las normas fundamentales de GEI de la EPA no obtuvieron tracción en los tribunales.
Para los artículos de ELR que abordan la capacidad de la Ley de Aire Limpio para abordar el cambio climático, ver Franz Litz, What to Expect From EPA: Regulation of Greenhouse Gas Emissions Under the Clean Air Act, Robert McKinstry, The Clean Air Act: A Suitable Tool for Addressing the Challenges of Climate Change, y Brigham Daniels, Regulating Climate: What Role for the Clean Air Act?
Escuche y descargue materiales del seminario de ELI The D. C. Decisiones del Circuito sobre las Normas de Gases de Efecto Invernadero de la EPA para conocer cómo el tribunal confirmó el programa regulatorio de la EPA y ver y descargar materiales de un seminario inmediatamente después de los argumentos orales del tribunal en el Informe de los Argumentos Orales del Circuito de D. C. sobre las Normas de GEI de la EPA.
Hay muchas otras leyes y disposiciones federales que se pueden usar para tratar de controlar los GEI, que van desde la Ley de Política Ambiental Nacional hasta la Ley de Agua Limpia y la Ley de Especies en Peligro de Extinción y las Órdenes Ejecutivas Presidenciales. Además, algunos están tratando de utilizar los tribunales argumentando que existen causas de derecho común federales y estatales contra los emisores de gases de efecto invernadero, así como reclamos de doctrina de confianza pública.
Iniciativas estatales
Los Estados han adoptado diversos enfoques para abordar el cambio climático, incluida la formación de programas regionales para abordar las emisiones de GEI. Entre los estados, California ha tomado las medidas más integrales para el control de los GEI, y muchas localidades también han emprendido iniciativas de reducción de GEI.
Iniciativas Regionales
La Iniciativa Regional de Gases de Efecto Invernadero (RGGI) en el Noreste fue el primer esfuerzo regional de reducción de GEI que se formó, seguido por la Iniciativa Climática Occidental y el Acuerdo de Reducción de Gases de Efecto Invernadero del Medio Oeste. RGGI, formado en diciembre de 2005, incluye varios estados en el Noreste y el Atlántico medio. El acuerdo se aplica solo a los generadores eléctricos alimentados con combustibles fósiles de más de un cierto tamaño, y solo cubre las emisiones de CO2. El mecanismo central de RGGI es un programa de cap-and-trade basado en el mercado. El acuerdo limita las emisiones de CO2 a los niveles de 2009 y requiere que las centrales eléctricas reguladas mantengan asignaciones por cada tonelada de CO2 que emitan utilizando un programa de límites máximos y comercio. Los Estados tienen amplias facultades discrecionales sobre muchos aspectos de la aplicación, incluida la asignación inicial de derechos de emisión, los procedimientos de concesión de permisos y las exenciones para ciertos tipos de instalaciones. Todos los estados están obligados a destinar un porcentaje de los ingresos de la subasta de permisos a programas de reinversión de energía que beneficien a los consumidores. Por ejemplo, Maine utiliza una parte de los ingresos de la subasta para subvencionar la construcción de unidades combinadas de calor y energía para mejorar la eficiencia energética en las fábricas. En mayo de 2011, Nueva Jersey indicó que se retiraba de RGGI, y las legislaturas estatales en otros estados han intentado retirar a otros estados de RGGI.
Otras dos regiones han comenzado a tomar medidas para implementar sus propios programas de reducción de GEI. La Iniciativa Climática Occidental (WCI), que comprende varios estados occidentales y partes de Canadá, se formó en 2007. Sin embargo, México, Arizona, Washington, Oregón, Montana y Utah se han retirado recientemente, dejando solo California y cuatro provincias canadienses en el programa. WCI tenía la intención de implementar un programa de límites máximos y comercio, similar al RGGI, a partir de 2012, pero eso ya no es probable, aunque California puede seguir adelante, tal vez con socios canadienses o por su cuenta. . Todos los estados retirados se han unido a América del Norte 2050, una nueva iniciativa dentro de WCI que no incluye un programa de límites máximos y comercio. Siete estados del Medio Oeste y provincias canadienses formaron el Acuerdo Regional de Gases de Efecto Invernadero del Medio Oeste (MGGRA) y acordaron desarrollar un programa regional de límites máximos y comercio, pero la iniciativa se ha estancado.
Ley de Soluciones para el Calentamiento Global de California
California aprobó la Ley de Soluciones para el Calentamiento Global en 2006, que contiene varias iniciativas importantes sobre el cambio climático. El objetivo general de la Ley es reducir en todo el estado las emisiones de GEI a los niveles de 1990 para 2020. La Junta de Recursos del Aire de California (CARB) se encarga de desarrollar y hacer cumplir las regulaciones de implementación de la Ley, la mayoría de las cuales entrarán en vigor en 2012.
El Plan de Alcance de CARB describe la implementación de la Ley de Soluciones para el Calentamiento Global, que incluye:
- Un programa estatal de límites máximos y comercio que abarca sectores que representan más del 80% de las emisiones de GEI
- Normas de eficiencia energética más estrictas para edificios y electrodomésticos
- Un aumento en el porcentaje requerido de producción de electricidad renovable bajo la norma de cartera del estado
- Normas de eficiencia de combustible más altas para automóviles y camionetas
- Auditoría de eficiencia energética en instalaciones industriales.
CARB ha implementado reglas que requieren la notificación y verificación de las emisiones de GEI e identificado medidas de reducción de «elementos de acción temprana» que podrían aplicarse rápidamente mientras se desarrollan las regulaciones de implementación más grandes.
Para apoyar aún más los objetivos de la Ley de Soluciones para el Calentamiento Global, California aprobó la Ley de Comunidades Sostenibles y Protección del Clima de 2008 y un proyecto de ley complementario, el Proyecto de Ley del Senado 732. La ley de Comunidades Sostenibles requiere que ARB desarrolle objetivos regionales de reducción de emisiones de GEI para vehículos de pasajeros y establezca objetivos para las 18 organizaciones de planificación metropolitana (MPO) del Estado. Las OMP deben desarrollar una «estrategia de comunidades sostenibles» que cumpla con los objetivos de reducción de emisiones mediante la adopción de políticas sostenibles de uso de la tierra, vivienda y transporte. La Sb 732 establece y financia un Consejo de Crecimiento Estratégico para apoyar estas actividades de planificación sostenible.
Iniciativas locales
Muchas localidades han emprendido esfuerzos para reducir las emisiones de GEI, como a través del Acuerdo de Protección Climática de la Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos y el ICLEI. Las medidas adoptadas por los gobiernos municipales para hacer frente al cambio climático han incluido el desarrollo de planes de mitigación y adaptación al cambio climático, el desarrollo de planes para fomentar el desarrollo ecológico y el fomento de nuevos programas, como los programas de energía solar y las iniciativas de eficiencia energética, que sirven de modelo para otras ciudades.
Para una discusión sobre el papel de las localidades en la legislación y la política climáticas, lea Patricia Salkin,Federalismo Cooperativo y Cambio Climático: Nuevo Significado para «Pensar Globalmente Act Actuar Localmente» y Michael Burger, Empoderando la Autonomía Local y Alentando la Experimentación en la Gobernanza del Cambio Climático: El Caso de un Régimen en capas.
Esfuerzos de adaptación al clima
Aunque muchos esfuerzos para abordar el cambio climático se centran en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, también conocida como mitigación, la adaptación al cambio climático también es un aspecto importante de la gobernanza del cambio climático. Cada vez más, los gobiernos federales, estatales y locales reconocen la importancia de la planificación para un clima cambiante y los efectos que tendrá en la salud pública, el medio ambiente y el entorno construido. Por ejemplo, un grupo de tareas del Consejo de Calidad Ambiental elaboró recomendaciones para que los organismos federales las siguieran al integrar la planificación de la adaptación al cambio climático en sus actividades de planificación ordinarias. Muchas ciudades de los Estados Unidos, como Chula Vista, California, y Keene, NH, han comenzado el proceso de planificación de la adaptación a nivel local. Los esfuerzos internacionales también están empezando a centrarse en la adaptación y en la mitigación.