Die Debatte über die Vorzüge von Cap und Handel ist in letzter Zeit intensiv geworden, insbesondere in den Vereinigten Staaten um die Waxman-Markey-Gesetzgebung, besser bekannt als der American Clean Energy Act von 2009.
Das Gesetz ist sehr unbeliebt bei den Republikanern und bei rechten Think-Tanks wie der Heritage Foundation, die behaupten, dass Cap und Trade eine vierköpfige Familie umgerechnet 1.870 US-Dollar pro Jahr kosten werden.
Dies spiegelt die Erfahrung in Australien wider, wo die konservativ-liberale Opposition im Dezember 2009 den Plan für ein nationales Cap- und Handelssystem ablehnte.
Also, was ist Cap und Handel?
Einfach ausgedrückt ist Cap and Trade ein marktbasiertes Instrument, das normalerweise von einem Staat oder einer Zentralregierung verwendet wird, um die Verschmutzung der Atmosphäre zu reduzieren. Im Rahmen eines Cap- und Trade-Systems setzen die zuständigen Behörden eine Grenze für zulässige Emissionen fest, die im Laufe der Zeit schrittweise in Richtung eines nationalen Reduktionsziels gesenkt wird. Genehmigungen werden an Unternehmen erteilt, die ihr Recht angeben, eine bestimmte Menge an Verschmutzung auszustoßen. Diese Genehmigungen können auf dem Marktplatz gehandelt werden.
Das erste Beispiel für ein erfolgreiches Cap-and-Trade-System fand in Nordamerika im Rahmen des US-amerikanischen Acid-Rain-Programms statt. Das Ziel waren hier Schwefeldioxidemissionen.
In Bezug auf Treibhausgasemissionen ist das seit Januar 2005 in Kraft getretene Emissionshandelssystem der Europäischen Union (EU-EHS) das am weitesten fortgeschrittene System, bei dem bestimmte CO2-emittierende Industrien der EU-Mitgliedstaaten individuelle Emissionszertifikate einhalten müssen, die über einen nationalen Zuteilungsplan vergeben werden.
Wenn ein Unternehmen weniger als seine Quote emittiert, kann es überschüssige Zertifikate verkaufen; wenn es mehr als erlaubt emittiert, muss es Zertifikate von anderen EU-Unternehmen kaufen oder kann Gutschriften aus dem Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung des Kyoto-Protokolls oder gemeinsame Durchführungsprogramme verwenden. Infolgedessen haben die Reduktionsziele des Kyoto-Protokolls zu einem sogenannten Compliance-Markt geführt.‘
Dieses verbindliche System wird auch durch sogenannte ‚freiwillige Kohlenstoffmärkte‘ ergänzt, auf denen Unternehmen und Einzelpersonen Kohlenstoffausgleiche von Projekten erwerben können, die CO2-Emissionen reduzieren. Dieser Markt ist nicht reguliert und wird nur durch freiwillige Projektstandards organisiert. Daher wurde seine Wirksamkeit bei der Reduzierung der CO2-Emissionen in Frage gestellt.
Freiwillige Kohlenstoffmärkte können die Form regionaler Initiativen annehmen. Zum Beispiel ist die Chicago Climate Exchange ein regionales Emissionshandelssystem, das 2003 als Reaktion auf das Fehlen sinnvoller Maßnahmen der US-Bundesregierung zum Klimawandel ins Leben gerufen wurde.
In jüngerer Zeit kündigte die Regierung der Metropole Tokio Pläne für ein Obergrenzen- und Handelssystem an, das ab April 2010 1.400 große Fabriken und Büros abdecken wird.
Kritik an Gap und Handel
Kritiker befürchten, dass Emissionshandelssysteme das Ziel, die Emissionsreduktionen tatsächlich zu reduzieren, möglicherweise nicht erreichen. Die Festlegung der Spielregeln für jedes Emissionshandelssystem ist ein politischer Prozess, in dem lobbyistische Gruppen Regierungen unter Druck setzen, was zu nachsichtigen Regeln führt. Eine interessante visuelle Erklärung finden Sie im Handelsvideo Story of Cap & (eingebettet am Ende dieses Artikels).
Beispielsweise wurde das EU-EHS dafür kritisiert, dass es sehr großzügige nationale Zuteilungspläne hat, wichtige Sektoren wie Luftfahrt, Landwirtschaft und Verkehr ausschließt und Unternehmen in der ersten Zuteilungsperiode Windfall-Gewinne ermöglicht, da Emissionszertifikate kostenlos ausgegeben wurden. All dies ermöglichte es Unternehmen, große Gewinne durch den Handel mit Emissionsgutschriften auf dem Markt zu erzielen.
Es gibt auch Kritik an den Modalitäten des Clean Development Mechanism, der es Unternehmen aus Annex I (Industrie-) Ländern des Kyoto-Protokolls ermöglicht, ‚Certified Emission Reductions‘ (CERS) von Projekten zu kaufen, die Treibhausgasemissionen in Nicht-Annex I-Ländern reduzieren. Obwohl dieser Markt Ende 2008 6,5 Milliarden US-Dollar erreichte, wird häufig Kritik an der Zusätzlichkeit von Projekten in Entwicklungsländern geäußert (die Tatsache, dass die geplanten Reduktionen ohne den zusätzlichen Anreiz durch Emissionsreduktionsgutschriften nicht erfolgen würden).
Andere Bedenken beziehen sich auf den gesamten Ansatz, CO2 zu einer Ware zu machen und ein Kompensationssystem zu etablieren, das die Fortsetzung des Business-as-usual ermöglicht, ohne die grundlegenden Mängel der heutigen Produktions- und Verbrauchsmuster anzugehen.
Eine populäre Analogie besteht darin, den heutigen Kohlenstoffausgleichsmarkt mit der Ablasspraxis der mittelalterlichen christlichen Kirche zu vergleichen, bei der Personen, die bestimmte Andachtshandlungen bezahlen oder ausführen, angemessene zeitliche Begnadigungen erhalten. Analogien, die die Absurdität der Kommodifizierung veranschaulichen, können jedoch kreativer werden – wie die Website cheatneutral zeigt.
Die schärfste Kritik an Emissionshandelssystemen zielt jedoch auf deren Wirksamkeit ab. Obwohl viele der heutigen Emissionshandelssysteme inzwischen einen reiferen Stand erreicht haben und ein gutes Volumen an gehandelten Zertifikaten aufweisen können, ist die Gesamteffektivität der Systeme, die zu globalen Nettoemissionsminderungen führen, zweifelhaft.
Alternativen zu Cap und Handel
James Hansen, Leiter des Goddard Institute der NASA, ist einer der entschiedensten Gegner von Cap und Handel. In seiner Aussage vor dem Ausschuss für Wege und Mittel des Repräsentantenhauses der Vereinigten Staaten im Februar 2009 argumentierte Hansen, dass der Cap- und Trade-Ansatz die folgenden Merkmale aufweist:
„(1) unvorhersehbare Preisvolatilität, (2) es macht Millionäre an der Wall Street und anderen Börsen auf öffentliche Kosten, (3) es ist eine Einladung zur Erpressung durch Versorgungsunternehmen, die mit „Stromausfällen“ drohen, um erhöhte Emissionsgenehmigungen zu erhalten, (4) es hat Gemeinkosten und Komplexität, lädt Lobbyisten ein und verzögert die Umsetzung.“
Stattdessen plädiert er für eine Kohlenstoffsteuer und Dividende. Wie jede andere Steuer sind Kohlenstoffsteuern ein Top-Down-Politikinstrument, bei dem der Nationalstaat (oder ein internationales Regime) eine Steuer auf CO2-Emissionen festsetzen würde.
Trotz erfolgreicher Umsetzung von Kohlenstoffsteuern in Schweden finden sie als Alternative zu Emissionshandelssystemen in den internationalen Klimaverhandlungen wenig Beachtung. Für diese niedrige Position der Steuern auf der internationalen Agenda gibt es zwei Erklärungen: Erstens wird die Besteuerung als politisch undurchführbar angesehen, da der Begriff ‚Steuer‘ bei konservativen Politikern und vielen Wirtschaftsakteuren, insbesondere in den USA, auf Widerstand stößt.
Zweitens scheint die Besteuerung auf den ersten Blick in ihrer Anwendung gleichmäßiger und einfach zu implementieren zu sein. Vergleicht man jedoch bereits bestehende Steuersysteme (z. B. bei der Einkommensteuer), wird deutlich, dass ein Großteil des politischen Verhandlungsprozesses, der beispielsweise im EU-EHS zu Designdefiziten geführt hat, auch mit Steuersystemen einhergehen könnte. Obwohl eine einfache Form der Kohlenstoffsteuer so gestaltet werden könnte, dass alle Emittenten gleich behandelt werden, wäre eine wahrscheinlichere Version ein Kohlenstoffsteuersystem, das zumindest für Sektoren und die Größe der Emittenten differenziert oder sogar Steuerbefreiungen zulässt.
In Bezug auf die USA argumentiert Hansen, dass wir eine Kohlenstoffsteuer auf 115 US-Dollar pro Tonne CO2 festlegen könnten. Dies würde zu Steuereinnahmen von 670 Milliarden US-Dollar führen. Er schlägt vor, dass dies 100% als Dividende an die breite Öffentlichkeit gegeben werden sollte, die besagt, dass „die Familie mit einem überdurchschnittlich geringen Kohlenstoff—Fußabdruck Geld verdient – ihre Dividende übersteigt ihre Steuern. Diese Steuer bietet einen starken Anreiz, ineffiziente Infrastrukturen zu ersetzen. Das spornt die Wirtschaft an. Es spornt Innovationen an.“
Diese Ansicht wird im Volksmund nicht unterstützt, und insbesondere Joseph Romm von Climate Progress hat Hansen wegen seiner Aussagen zur Rechenschaft gezogen, wonach eine solche Steuer und Dividende eine politische Sackgasse wäre und eine „bedauerlich unzureichende und unvollständige Klimastrategie“ darstelle.“
Die Realität ist, dass die Schlagkraft des Emissionshandels oder der Kohlenstoffsteuersysteme vom politischen Druck für echte CO2-Emissionssenkungen abhängt. Theoretisch könnten beide Ansätze effektiv sein, aber sie müssen stärker dafür verantwortlich gemacht werden, dass sie ihre Versprechen tatsächlich halten.