Seit Beginn der Reform- und Öffnungsphase des Landes Ende der 1970er Jahre ist es China gelungen, mehr als 700 Millionen Menschen aus der absoluten Armut zu befreien. Über vier Jahrzehnte hat sich das Land von einem Hauptempfänger ausländischer Hilfe zu einem kritischen Anbieter von Investitions- und Entwicklungsressourcen für den globalen Süden entwickelt. Chinas Methoden der Entwicklungshilfe unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von den geltenden Standards der offiziellen Entwicklungshilfe (ODA) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Beide Ansätze zielen jedoch darauf ab, die Wirtschaftsleistung und die Sozialsysteme der Entwicklungsländer zu verbessern und gleichzeitig den nationalen Interessen der Geberländer zu dienen.
Chinas Auslandshilfeprogramm war Gegenstand wiederkehrender, aber schrittweiser Reformen — ein Trend, der die gesamtwirtschaftliche Entwicklung des Landes widerspiegelt und bis heute anhält. Peking gründete die China International Development Cooperation Agency (CIDCA) vor etwa einem Jahr im April 2018, und die Bemühungen des Landes, sein Entwicklungshilfemodell zu reformieren, dauern an. Die Agentur wurde mit hohen Zielen beauftragt, aber die kurzfristigen Erwartungen müssen durch anhaltende Fragen darüber, wie sie in die bestehende Auslandshilfebürokratie des Landes passt, gemildert werden. Schließlich leistet China seit Jahrzehnten Auslandshilfe, und die chinesische internationale Entwicklungsgemeinschaft fordert seit Anfang der 2000er Jahre eine bilaterale Hilfsorganisation. Die Untersuchung der Geschichte der chinesischen Auslandshilfe und der Logik hinter der Gründung der Young Development Agency kann dazu beitragen, ihren Status und die Rolle, die sie spielen wird, zu kontextualisieren.
Die Entwicklung der chinesischen Auslandshilfe
Unter dem gegenwärtigen Regime in Peking reicht Chinas Praxis, Ressourcen in Nachbarländer zu schicken, bis in die frühen 1950er Jahre zurück, obwohl ein Teil dieser Hilfe nicht genau in eine moderne Konzeption der öffentlichen Entwicklungshilfe passt. Angesichts des Drucks der wahrgenommenen US-Eindämmungsbemühungen und der US-. ausländische Hilfsprogramme in Asien startete China seine eigenen selbst beschriebenen externen Hilfsprogramme, die Militär- und Nahrungsmittelhilfe für Nordkorea und Vietnam umfassten, um ihre Kämpfe gegen die US-amerikanischen bzw. französischen Streitkräfte in den frühen 1950er Jahren zu unterstützen.
Cheng Cheng
Chinas Herangehensweise an die Auslandshilfe verschmolz allmählich zu einer Reihe von Prinzipien, die die Souveränität und den gegenseitigen Nutzen der Empfängerländer betonen. Im Jahr 1964, während eines Besuchs in Accra, Ghana, enthüllte der damalige chinesische Premier Zhou Enlai eine formalisierte Reihe von Ideen, die Peking immer noch als Chinas Ansatz für die Auslandshilfe bezeichnet, bekannt als die Acht Prinzipien. Zu diesen Grundpfeilern der chinesischen Diplomatie gehören Grundsätze wie souveräne Unabhängigkeit, Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Länder und gleichberechtigte Zusammenarbeit. In der Zwischenzeit führte China sogenannte Scheckbuchdiplomatie durch, um mit Taiwan um diplomatische Anerkennung zu konkurrieren, und finanzierte große Hilfsprojekte in vielen afrikanischen Ländern und anderswo, wie die TAZARA-Eisenbahn, die Tansania und Sambia verbindet.1 Diese Ausgaben stellten eine enorme Belastung für die chinesische Wirtschaft dar und veranlassten einige ausländische Kritiker, China zu beschuldigen, nur sozialistische Führer zu unterstützen. Bis zum Ende der Kulturrevolution, Große Auslandshilfeprojekte waren Teil des Erbes des Vorsitzenden Mao Zedong geworden: Auslandshilfe belief sich auf 5.9 Prozent der gesamten Staatsausgaben von 1971 bis 1975 und erreichte 1973 einen Höchststand von 6,9 Prozent.2
Als die Reformperiode in den späten 1970er Jahren begann, begann China, seine Hilfsprogramme umzustrukturieren. Nachdem Peking und Washington 1979 diplomatische Beziehungen aufgenommen hatten, kümmerte sich die chinesische Führung weniger um ihre Konkurrenz mit Taipeh um internationale Unterstützung. Daher stellte China das Angebot neuer Hilfsprojekte ein und widmete sich der Aufrechterhaltung der bereits etablierten Projekte im Globalen Süden.
Dieser Trend setzte sich fort, bis China Mitte der 1990er Jahre mit der Reform der Institutionen begann, die mit der Verwaltung seiner Außenhilfe beauftragt waren. Zu diesem Zeitpunkt richtete die chinesische Regierung ein interministerielles Koordinierungssystem für Auslandshilfe ein, an dem eine Reihe staatlicher Organe beteiligt waren, darunter das Handelsministerium, das Außenministerium, die staatliche Devisenverwaltung, das Bildungsministerium und das Landwirtschaftsministerium. Noch wichtiger ist, dass 1994 zwei neue politische Banken gegründet wurden, die Export-Import Bank of China und die China Development Bank. Peking begann zu erklären, dass seine Auslandshilfe darauf ausgerichtet sei, eine gemeinsame Entwicklung zu verfolgen, anstatt den Empfängern Einweg-Vorteile zu bieten. Und die beiden Banken wurden allmählich zu den Säulen der chinesischen Entwicklungshilfe und Entwicklungsfinanzierung. Im Jahr 2000 begann die chinesische Auslandshilfe internationale Aufmerksamkeit zu erregen, als das Land das erste Forum für die Zusammenarbeit zwischen China und Afrika veranstaltete, einen neuen multilateralen Veranstaltungsort, der bald als Hauptplattform für die Zusammenarbeit zwischen Peking und seinen afrikanischen Partnern fungierte.
Ende 2013 erneuerte Peking unter Präsident Xi Jinping sein Engagement für die Finanzierung großer Infrastrukturprojekte in anderen Ländern mit der Ankündigung der Belt and Road Initiative (BRI). Die Initiative wurde schnell zu einem führenden Bestandteil der gesamten chinesischen Außenpolitik und löste eine weitere Reformrunde der Auslandshilfsprogramme des Landes aus. Mit diesen jüngsten Reformen sollen mehrere Ziele erreicht werden. Erstens zielen diese Änderungen darauf ab, die Effizienz und Wirksamkeit der chinesischen Auslandshilfe zu verbessern, indem das Auslandshilfesystem des Landes aufgeräumt wird. Zweitens will Peking als Reaktion auf ausländische Kritik an der Vermischung von Handelsabkommen mit Entwicklungshilfe seine Auslandshilfe von kommerziellen Finanzierungspaketen unterscheiden. Drittens scheint China eine größere Bandbreite sozial bewusster Entwicklungsprojekte in Bereichen wie Landwirtschaft, öffentliche Gesundheit und Bildung in sein Auslandshilfeportfolio und die BRI integrieren zu wollen.
Der Fall einer chinesischen Entwicklungsagentur
In diesem Sinne hat die chinesische Zentralregierung seit Ende 2015 begonnen, die Überwachungs- und Managementmechanismen des Hilfsportfolios des Landes zu konsolidieren, indem sie mehrere neue Vorschriften und Antikorruptionsmaßnahmen erlassen und die Sorgfaltspflichten für ihre Hilfsprojekte in Übersee durchgesetzt hat. Im Rahmen dieses Prozesses beschloss China im März 2018, sein Managementsystem für ausländische Hilfe durch die Einrichtung der CIDCA, einer bilateralen Hilfsorganisation, umzustrukturieren.
Die Logik hinter der neuen Agentur ist nicht schwer zu verstehen. Da Chinas Hilfe- und Entwicklungsausgaben an Bedeutung gewonnen haben, sind viele neue Akteure entstanden. Die BRI hat Chinas hilfsbezogene Operationen weiter kompliziert, und das alte Hilfskoordinierungssystem versäumte es, Pekings Entwicklungsaktivitäten zu regulieren und ihre Effizienz zu verbessern. Da China zu einem wichtigen globalen Geber geworden ist, haben Medien auf der ganzen Welt sein Verhalten in Entwicklungsländern genau unter die Lupe genommen. Angesichts dessen war die Einrichtung einer einzigen Agentur zur Koordinierung der Entwicklungshilfe ein natürlicher Schritt.
Erstens könnte die CIDCA Chinas Auslandshilfe von eher kommerziell orientierten Finanzströmen unterscheiden. Seit Anfang der 2000er Jahre stellen etablierte Geber in Frage, ob beispielsweise die chinesische Hilfe für Afrika den OECD-Standardkonzepten für Entwicklungshilfe entspricht. Die chinesische Regierung hat zwei offizielle Dokumente herausgegeben — die Ausgaben 2011 und 2014 des „Weißbuchs über Chinas Auslandshilfe“ -, aus denen hervorgeht, dass die meisten der fraglichen Finanzströme nie in das offizielle Budget für Auslandshilfe aufgenommen wurden, aber diese Kritik hat sich im Laufe der Zeit verschlechtert. Einige Beobachter haben Peking vorgeworfen, ein schurkenhafter Geber zu sein und Neokolonialismus und Schuldenfallendiplomatie zu praktizieren. Über das Problem der Transparenz hinaus ist ein weiterer Grund für diese Kritik, dass diese Finanzströme vom Handelsministerium kontrolliert und überwacht wurden, das Handel und Investitionen fördern und nicht die Entwicklung in anderen Ländern überwachen soll. Die neu gegründete CIDCA wird für die Finanzströme zuständig sein, die konzessionärer Natur sind (oder die Teile, die als ODA gelten), wie Zuschüsse sowie zinslose und konzessionäre Darlehen. In der Zwischenzeit werden die kommerziellen Finanzvereinbarungen wie bevorzugte Käuferkredite und Beteiligungen für Entwicklungszwecke (aus Investmentfonds wie dem China-Afrika-Entwicklungsfonds der China Development Bank oder dem China-Afrika-Fonds für industrielle Zusammenarbeit der Export-Import-Bank von China) weiterhin unter der Kontrolle des Handelsministeriums stehen. China hofft, dass sich der Ruf seiner Auslandshilfeprogramme verbessern wird, wenn das Land besser zwischen verschiedenen Finanzierungsinstrumenten unterscheidet und ein klareres Bild seiner Entwicklungshilfepraktiken vermittelt.
Zweitens wird sich die CIDCA bemühen, ein einheitlicher Akteur im Zentrum des chinesischen Auslandshilfesystems zu werden. Zuvor vertraute Peking auf ein Koordinierungssystem zwischen mehreren Ministerien und politischen Banken anstelle einer einzigen Agentur, um sein Hilfsportfolio zu überwachen. Es überrascht nicht, dass die Interessen und Ziele dieser Akteure nicht immer übereinstimmen, was die Effizienz und Effektivität der chinesischen Entwicklungsbemühungen im Ausland untergräbt. Diese koordinierende Funktion wird für die CIDCA besonders wichtig sein, da Chinas Hilfsbudget zwischen 2003 und 2015 jährlich um etwa 14 Prozent gewachsen ist. Verständlicherweise wollten alle an diesem politischen Prozess beteiligten Ministerien einen größeren Anteil dieser Mittel. Eine einheitliche Agentur, die speziell mit ausländischer Hilfe beauftragt ist, wird darauf abzielen, die Spannungen zwischen diesen konkurrierenden Ministerien abzubauen und die Leistung der chinesischen Hilfsprogramme zu verbessern.
Die Unterstützung von BRI-Projekten ist eine weitere Funktion der neu gegründeten CIDCA. Die BRI stellt Chinas Auslandshilfeprogramme vor große Herausforderungen, da neue Agenturen und bilaterale und multilaterale Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen geschaffen wurden, um sie zu unterstützen. Das alte politische Koordinierungssystem konnte mit den vielen neuen Akteuren wie der New Development Bank, der Asian Infrastructure Investment Bank, dem Silk Road Fund und anderen eng fokussierten Einheiten nicht effektiv zusammenarbeiten. Mit der CIDCA wird es theoretisch nur noch eine Agentur geben, die alle Hilfsprojekte unter allen oben genannten Institutionen verwaltet.
Drittens zielt die CIDCA darauf ab, Studien und politische Empfehlungen zur chinesischen Auslandshilfe zu fördern. Im Vergleich zu vielen westlichen Ländern hat China nicht genug in die Erforschung der internationalen Entwicklung investiert, ein Thema, das nur an wenigen Universitäten und Instituten studiert wird. Die Regierungsbeamten, die an der Hilfe arbeiten, können mit dem Wachstum der chinesischen Hilfsausgaben kaum Schritt halten. Die meisten traditionellen Geberländer verfügen über eine ziemlich starke Forschungskapazität zu einer Vielzahl von Hilfsthemen, in der Regel über ihre bilateralen Hilfsorganisationen wie die Agentur der Vereinigten Staaten für internationale Entwicklung, die Agentur für internationale Zusammenarbeit Japans und das Ministerium für internationale Entwicklung des Vereinigten Königreichs. Im Gegensatz dazu verfügt die chinesische Regierung über eine etwas begrenzte Forschungskapazität für hilfsbezogene Aktivitäten, insbesondere im Hinblick auf die Durchführung von Projekten vor Ort. Es ist nicht möglich, dass nur wenige Personen aus dem Büro des Wirtschafts- und Handelsberaters (Vertreter des Handelsministeriums im Land) an allen Entwicklungsprojekten Chinas mitarbeiten. Eine einheitliche Agentur mit starken Forschungskapazitäten für ausländische Hilfe würde dazu beitragen, die Effizienz zu verbessern, indem sie der Zentralregierung bei der Auswahl der zu unterstützenden Projekte hilft.
Realistische Erwartungen setzen
Die CIDCA untersteht direkt dem Staatsrat, dem höchsten Verwaltungsorgan des Landes, und vereint die außenpolitischen Zweige des Außenministeriums und des Handelsministeriums. Obwohl die Gründung der Agentur eine ermutigende Entwicklung darstellt, ist es wichtig, die Erwartungen zu dämpfen, zumal der Status der CIDCA als stellvertretendes Ministerium ihre Umsetzungskapazität einschränken könnte. Es gibt mehrere Hürden am Horizont. Erstens könnte es schwierig sein, die Größe des CIDCA-Personals zu erweitern. Ohne ausreichende Ressourcen kann die Agentur Schwierigkeiten haben, ihre Governance- und Forschungsfunktionen vollständig zu erfüllen. Zweitens könnte es für eine Agentur auf stellvertretender Ministerebene eine Herausforderung sein, ausländische Hilfsprojekte unter anderen Ministerien wie dem Bildungsministerium, dem Gesundheitsministerium und dem Ministerium für Landwirtschaft und ländliche Angelegenheiten zu koordinieren. Drittens könnte Chinas Entwicklungsagentur Schwierigkeiten haben, einige von der Zentralregierung geführte staatliche Unternehmen zu überwachen und zu überwachen, da sie den gleichen Rang wie stellvertretende Ministerien in der administrativen und bürokratischen Befehlskette des Landes haben.
Während also die Logik hinter der CIDCA ziemlich klar ist, wird die tatsächliche Rolle der neuen Agentur im chinesischen Auslandshilfesystem weiter verfeinert. Die Einführung der CIDCA ist ein beruhigender erster Schritt für Chinas Bemühungen, seine Auslandshilfe zu reformieren, aber im Laufe der Zeit werden weitere Maßnahmen und Schritte erforderlich sein, damit die neue Agentur ihre beabsichtigten Funktionen erfüllen kann.
Cheng Cheng ist Chefökonom der Made in Africa Initiative (MIAI). Diese internationale Nichtregierungsorganisation widmet sich der Industrialisierung Afrikas, indem sie die Bemühungen traditioneller und aufstrebender Geber zusammenbringt.
Dieser Artikel ist Teil einer Serie, die aus einem Workshop über chinesische internationale Entwicklungshilfe hervorgegangen ist, der vom Carnegie–Tsinghua Center veranstaltet wurde. Das Zentrum ist der Rockefeller Foundation für die Unterstützung dankbar, die diese Serie ermöglicht hat. Der Autor dankt Armine Arzumanyan für die Unterstützung bei der Recherche für diese Publikation.
Anmerkungen
1 TAZARA bezieht sich auf die Tansania-Sambia-Eisenbahn, die Daressalam und Kapiri Mposhi verbindet. Die 1.860 Kilometer lange Eisenbahn, ein großes chinesisches Hilfsprojekt, wurde zwischen 1970 und 1976 gebaut.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo , (Chinesische sozialwissenschaftliche Presse, Peking, 1989), 68.