De logica achter China ‘ s Foreign Aid Agency

Cheng Cheng is hoofdeconoom bij het Made in Africa Initiative (MIAI). Deze internationale niet-gouvernementele organisatie is gewijd aan de industrialisatie van Afrika door het samenbrengen van de inspanningen van traditionele en opkomende donoren.De benadering van China ten aanzien van buitenlandse hulp kwam geleidelijk samen rond een reeks beginselen die de soevereiniteit en het wederzijds voordeel van de ontvangende landen benadrukten. In 1964, tijdens een bezoek aan Accra, Ghana, onthulde de Chinese premier Zhou Enlai een geformaliseerde reeks ideeën die Peking nog steeds beschrijft als het besturen van China ‘ s aanpak van buitenlandse hulp bekend als de acht principes. Deze stapels van de Chinese diplomatie omvatten voorschriften zoals soevereine onafhankelijkheid, niet-inmenging in de binnenlandse zaken van andere landen, en gelijke samenwerking. Ondertussen hield China zich bezig met zogenaamde chequeboekendiplomatie om te concurreren met Taiwan voor diplomatieke erkenning en financierde het grootschalige hulpprojecten in veel Afrikaanse landen en elders, zoals de TAZARA-spoorweg die Tanzania en Zambia verbindt.1 deze uitgaven legden een enorme last op de Chinese economie en zette sommige buitenlandse critici ertoe aan China ervan te beschuldigen alleen socialistische leiders te steunen. Tegen het einde van de culturele revolutie waren grote buitenlandse hulpprojecten onderdeel geworden van de erfenis van voorzitter Mao Zedong: buitenlandse hulp bedroeg 5.9% van de totale overheidsuitgaven van 1971 tot 1975, met een piek van 6,9% in 1973.2

naarmate de hervormingsperiode aan het eind van de jaren zeventig van start ging, begon China zijn hulpprogramma ‘ s te herstructureren. Nadat Beijing en Washington in 1979 diplomatieke betrekkingen hadden aangeknoopt, werden de Chinese leiders minder bezorgd over hun concurrentie met Taipei om internationale steun. Daarom stopte China met het aanbieden van nieuwe hulpprojecten en wijdde het zich aan het behoud van de projecten die het al had opgezet in het mondiale zuiden.Deze trend zette zich voort totdat China halverwege de jaren negentig begon met de hervorming van de instellingen die belast waren met het beheer van de buitenlandse hulp. op dat moment zette de Chinese regering een interministerieel coördinatiesysteem voor buitenlandse hulp in, dat een reeks staatsorganen omvatte, waaronder het Ministerie van handel, het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het staatsbestuur voor buitenlandse valuta, het Ministerie van Onderwijs en het Ministerie van Landbouw. Nog belangrijker is dat in 1994 twee nieuwe beleidsbanken werden opgericht, de Export-Import Bank Of China en de China Development Bank. Peking begon te verklaren dat haar buitenlandse hulp was ontworpen om gemeenschappelijke ontwikkeling te streven in plaats van bieden ontvangers eenrichtingsvoordelen. En de twee banken werden geleidelijk aan de pijlers van China ‘ s buitenlandse hulp en ontwikkelingsfinanciering. In 2000 begon de Chinese buitenlandse hulp internationale aandacht te krijgen toen het land gastheer was van het eerste Forum over samenwerking tussen China en Afrika, een nieuwe multilaterale locatie die al snel begon te functioneren als het belangrijkste platform voor samenwerking tussen Peking en zijn Afrikaanse partners.Eind 2013 heeft Peking, onder president Xi Jinping, opnieuw toegezegd grote infrastructuurprojecten in andere landen te zullen financieren door het initiatief Belt and Road (BRI) aan te kondigen. Het initiatief werd al snel een toonaangevend onderdeel van het algemene buitenlandse beleid van China en het op gang brengen van een nieuwe ronde van hervormingen van de buitenlandse hulpprogramma ‘ s van het land. Deze laatste hervormingen zijn bedoeld om meerdere doelen te bereiken. Ten eerste zijn deze veranderingen gericht op het verbeteren van de efficiëntie en effectiviteit van de buitenlandse hulp van China door het opschonen van het systeem van buitenlandse hulp van het land. Ten tweede is Beijing van plan om, als reactie op buitenlandse kritiek op het mengen van commerciële deals met ontwikkelingshulp, zijn buitenlandse hulp te onderscheiden van commerciële financieringspakketten. Ten derde, China lijkt te willen integreren in zijn buitenlandse hulp portfolio en de BRI een groter scala van sociaal bewuste ontwikkelingsprojecten, op gebieden zoals landbouw, volksgezondheid en onderwijs.In die geest is de Chinese centrale overheid sinds eind 2015 begonnen met het consolideren van de toezicht-en beheersmechanismen van de hulpportefeuille van het land door het uitvaardigen van verschillende nieuwe verordeningen en anticorruptiemaatregelen, en door het afdwingen van due diligence-vereisten voor haar overzeese hulpprojecten. Als onderdeel van dit proces besloot China in Maart 2018 zijn systeem voor het beheer van buitenlandse hulp te herstructureren door de oprichting van het cidca, een bilateraal hulpagentschap.

de logica achter het nieuwe agentschap is niet moeilijk te begrijpen. Naarmate China ‘ s hulp-en ontwikkelingsuitgaven aan belang hebben gewonnen, zijn er veel nieuwe actoren ontstaan. De BRI heeft China ‘ s hulpgerelateerde operaties verder gecompliceerd, en het oude coördinatiesysteem voor hulp slaagde er niet in om de ontwikkelingsactiviteiten van Peking te reguleren en hun efficiëntie te verbeteren. Aangezien China een belangrijke wereldwijde donor is geworden, hebben de media over de hele wereld zijn gedrag in ontwikkelingslanden nauwlettend in de gaten gehouden. De oprichting van één enkel agentschap voor de coördinatie van de ontwikkelingshulp was dan ook een logische stap.Ten eerste zou de CIDCA de buitenlandse hulp van China kunnen onderscheiden van de meer commercieel georiënteerde financiële stromen. Sinds het begin van de jaren 2000 hebben gevestigde donoren zich afgevraagd of de Chinese hulp aan Afrika, bijvoorbeeld, voldoet aan de standaard OESO-opvattingen over ontwikkelingshulp. De Chinese regering heeft twee officiële documenten uitgegeven—de 2011 en 2014 edities van het”White Paper on China’ s Foreign Aid ” —waarin staat dat de meeste van de financiële stromen in kwestie nooit zijn opgenomen in de officiële begroting voor buitenlandse hulp, maar deze kritiek is in de loop van de tijd verergerd. Sommige waarnemers hebben Beijing ervan beschuldigd een schurkenstaat donor te zijn en neokolonialisme en schuldval diplomatie te beoefenen. Afgezien van het probleem van de transparantie, is een andere reden voor deze kritiek dat deze geldstromen werden gecontroleerd en gecontroleerd door het Ministerie van Handel, dat bedoeld is om handel en Investeringen te bevorderen, niet om toezicht te houden op de ontwikkeling in andere landen. De nieuw opgerichte CIDCA zal verantwoordelijk zijn voor de financiële stromen die concessioneel van aard zijn (of de delen die in aanmerking komen als ODA), zoals subsidies en rentevrije en concessionele leningen. Ondertussen zullen de commerciële financiële regelingen, zoals preferentiële afnemerskredieten en aandeleninvesteringen voor ontwikkelingsdoeleinden (van investeringsfondsen zoals het China-Africa Development Fund in het kader van de China Development Bank, of het China-Africa Industrial Cooperation Fund in het kader van de Export-Import Bank of China), onder de controle van het Ministerie van handel blijven. China hoopt dat de reputatie van zijn buitenlandse hulpprogramma ‘ s zal verbeteren als het land beter onderscheid maakt tussen de verschillende financieringsmiddelen en geeft een duidelijker beeld van zijn ontwikkelingshulp praktijken.In de tweede plaats zal de CIDCA ernaar streven een Verenigde actor te worden in het centrum van het Chinese buitenlandse hulpsysteem. Voorheen vertrouwde Beijing op een coördinatiesysteem tussen verschillende ministeries en beleidsbanken in plaats van één Agentschap om toezicht te houden op zijn hulpportefeuille. Het is niet verrassend dat de belangen en doelstellingen van deze actoren niet altijd op één lijn lagen, wat de efficiëntie en effectiviteit van de overzeese ontwikkelingsinspanningen van China ondermijnt. Deze coördinerende functie zal vooral belangrijk zijn voor de CIDCA omdat China ‘ s hulpbudget groeide met een jaarlijks tempo van ongeveer 14 procent tussen 2003 en 2015. Het is begrijpelijk dat alle ministeries die bij dit beleidsproces betrokken zijn, een groter deel van deze middelen wilden. Een verenigd agentschap dat specifiek met buitenlandse hulp is belast, zal ernaar streven de spanningen tussen deze concurrerende ministeries te verlichten en de prestaties van de hulpprogramma ‘ s van China te verbeteren.Een andere functie van het nieuw opgerichte CIDCA is het helpen vergemakkelijken van BRI-projecten. De BRI vormt grote uitdagingen voor China ’s buitenlandse hulpprogramma’ s sinds nieuwe agentschappen en bilaterale en multilaterale ontwikkelingsfinancieringsinstellingen zijn opgericht om het te ondersteunen. Het oude beleidscoördinatiesysteem kon niet effectief functioneren met de vele nieuwe spelers, zoals de nieuwe Ontwikkelingsbank, de Aziatische Infrastructuurinvesteringsbank, het Zijderoute-fonds en andere meer specifieke entiteiten. Met de CIDCA die nu van kracht is, zal er in theorie slechts één Agentschap zijn dat alle steungerelateerde projecten beheert onder alle bovengenoemde instellingen.Ten derde zal de CIDCA gericht zijn op het bevorderen van studies en beleidsaanbevelingen met betrekking tot Chinese buitenlandse hulp. In vergelijking met veel westerse landen heeft China niet genoeg geïnvesteerd in onderzoek naar Internationale Ontwikkeling, een onderwerp dat in slechts een paar universiteiten en instituten is bestudeerd. De overheidsfunctionarissen die werken aan hulp kunnen nauwelijks gelijke tred houden met de groei van China ‘ s hulpgerelateerde uitgaven. De meeste traditionele donorlanden beschikken over een vrij grote capaciteit voor onderzoek over een breed scala aan onderwerpen op het gebied van hulp, meestal via hun bilaterale hulporganisaties zoals het United States Agency for International Development, Het Japan International Cooperation Agency en het Department for International Development van het Verenigd Koninkrijk. De Chinese regering beschikt daarentegen over een enigszins beperkte onderzoekscapaciteit voor steungerelateerde activiteiten, met name wat de uitvoering van projecten ter plaatse betreft. Het is niet haalbaar voor slechts een paar personen van het kantoor van de economische en commerciële adviseur (in-land Ministerie van Handel vertegenwoordigers) om te werken aan alle van China ‘ s ontwikkelingsprojecten. Een gemeenschappelijk agentschap met sterke onderzoekscapaciteiten op het gebied van buitenlandse hulp zou de efficiëntie helpen verbeteren door de centrale overheid te helpen kiezen welke projecten te ondersteunen.De CIDCA valt rechtstreeks onder de Staatsraad, het hoogste bestuursorgaan van het land, en combineert de buitenlandse hulp takken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Handel. Hoewel de oprichting van het Agentschap een bemoedigende ontwikkeling is, is het belangrijk om de verwachtingen te temperen, vooral omdat de status van het cidca als plaatsvervangend ministerie zijn implementatiecapaciteit zou kunnen beperken. Er zijn verschillende hindernissen aan de horizon. Ten eerste kan het moeilijk zijn om de grootte van het personeel van de CIDCA uit te breiden. Zonder voldoende middelen kan het agentschap moeite hebben om zijn Bestuurs-en onderzoeksfuncties volledig te vervullen. Ten tweede zou het een uitdaging kunnen zijn voor een agentschap op ministerieel niveau dat op ministerieel niveau de projecten voor buitenlandse hulp coördineert onder andere ministeries, zoals het Ministerie van onderwijs, het Ministerie van Volksgezondheid en het Ministerie van Landbouw en Plattelandszaken. Ten derde kan het ontwikkelingsagentschap van China problemen ondervinden bij het controleren en controleren van bepaalde staatsbedrijven die door de centrale overheid worden geleid, aangezien zij van dezelfde rang zijn als de plaatsvervangende ministeries in de administratieve en bureaucratische commandostructuur van het land.Hoewel de logica achter de CIDCA vrij duidelijk is, zal de werkelijke rol van het nieuwe agentschap in het Chinese systeem voor buitenlandse hulp verder worden verfijnd. De lancering van de CIDCA is een geruststellende eerste stap voor China ‘ s inspanningen om zijn buitenlandse hulp te hervormen, maar er zullen na verloop van tijd meer maatregelen en stappen nodig zijn om het nieuwe Agentschap zijn beoogde functies te laten vervullen.Cheng Cheng is hoofdeconoom bij het Made in Africa Initiative (MIAI). Deze internationale niet-gouvernementele organisatie is gewijd aan de industrialisatie van Afrika door het samenbrengen van de inspanningen van traditionele en opkomende donoren.

dit artikel maakt deel uit van een serie naar aanleiding van een workshop over internationale ontwikkelingshulp van China, georganiseerd door het Carnegie–Tsinghua Center. Het centrum is de Rockefeller Foundation dankbaar voor de steun die deze serie mogelijk heeft gemaakt. De auteur bedankt Armine Arzumanyan voor het helpen bij het onderzoek voor deze publicatie.

aantekeningen

1 TAZARA verwijst naar de Tanzania-Zambia Railway, die Dar es Salaam en Kapiri Mposhi verbindt. De 1860 kilometer lange spoorweg, een belangrijk Chinees project voor buitenlandse hulp, werd gebouwd tussen 1970 en 1976.2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo , (Chinese Social Science Press, Beijing, 1989), 68.