Justice Kennedys åsikt för majoriteten i Encino Motorcars, LLC v.Navarro är betydande av ett antal skäl. För det första markerar det första gången som Högsta domstolen har använt en Perma.cc länk i en åsikt – en seger för Harvard Law School Library och dess Perma.cc partners i deras kamp mot länkrot i lagliga citat. Vi lämnar det till andra för att diskutera den utvecklingen (samtidigt som vi erkänner att våra egna länkar här inte är i Perma-form). Istället kommer vi att fokusera på vad som antingen är en doktrinär innovation i rättvisa Kennedys åsikt eller ett långvarigt uttalande om det uppenbara.
först fakta: Hector Navarro och fyra andra käranden arbetade som ”service advisors” hos en Mercedes-Benz-återförsäljare i Encino-delen av Los Angeles. Servicerådgivare interagerar med kunder som tar med sig sina fordon till återförsäljaren för reparation—i huvudsak är de säljare som säljer tjänster snarare än bilar. Navarro och hans medarbetare säger att de arbetade mer än 40 timmar i veckan och att återförsäljaren misslyckades med att betala dem tid och en halv som krävs enligt Fair Labor Standards Act (FLSA). Så de stämde återförsäljaren i federal tingsrätt.
återförsäljaren, Encino Motorcars, svarade att Navarro och hans medarbetare inte har rätt till tid och en halv lön eftersom servicerådgivare är undantagna från övertidskravet enligt ett 1966-ändringsförslag till FLSA. Denna ändring säger att övertid kravet inte gäller ”någon säljare, partsman, eller mekaniker främst bedriver försäljning eller service bilar, lastbilar, eller jordbruksredskap, om han är anställd av en icke-tillverkning anläggning främst bedriver verksamhet i att sälja sådana fordon eller redskap till ultimata köpare.”29 U. S. C. 213(b)(10)(a). En servicerådgivare är nästan säkert en ” säljare ”och en bilhandlare är” en icke-tillverkningsanläggning som främst bedriver försäljning till ultimata köpare.”Det som gör service advisor-fallet komplicerat är dock att en service advisor inte är engagerad i att ”sälja” bilar (han eller hon säljer biltjänster), och en service advisor är utan tvekan inte engagerad i ”service” bilar (han eller hon tillhandahåller en tjänst till kunder, inte bilar).
arbetsavdelningen, som administrerar FLSA, har kämpat under en tid för att avgöra om servicerådgivare omfattas av det lagstadgade undantaget. I en tolkningsreglering från 1970 sa avdelningen att servicerådgivare inte är undantagna. Efter att flera domstolar avgjorde åt andra hållet angav avdelningen i ett yttrande från 1978 att den skulle betrakta servicerådgivare som undantagna, även om den lämnade tolkningsförordningen från 1970 på böckerna. År 2008 föreslog avdelningen att ändra 1970-förordningen för att klargöra att tjänsterådgivare är undantagna från övertidskravet. Sedan 2011, efter en tvåmånaders kommentarperiod och en nästan treårig försening, utfärdade avdelningen en slutlig regel som bekräftade sin ståndpunkt från 1970 att servicerådgivare inte är undantagna. I ingressen till 2011-regeln förklarade avdelningen sitt beslut enligt följande:
avdelningen noterar att det är baserat på dess läsning som begränsar undantaget till säljare som säljer fordon och partsmen och mekaniker som servar fordon. Avdelningen anser att denna tolkning är rimlig och håller inte med fjärde kretsens slutsats . . . att förordningen på ett ogenomträngligt sätt begränsar stadgan. Därför har avdelningen dragit slutsatsen att det anges lämpligt sätt att avgöra om anställda i sådana positioner omfattas av undantaget.
76 matas. REG. 18,838 (April. 5, 2011).
baserat på arbetsavdelningens uttalande 2011 höll den nionde kretsen i Navarros fall att servicerådgivare inte är undantagna från FLSA övertidskrav. För att nå detta beslut tillämpade den nionde kretsen tvåstegsramen som anges i Chevron, U. S. A., Inc. v. NRDC, Inc., 467 USA 837, 842 (1984). Vid Chevron steg ett, den nionde kretsen drog slutsatsen att det lagstadgade undantaget för säljare, partsmen, och Mekanik i FLSA är tvetydigt om det täcker servicerådgivare. Och vid Chevron steg två drog domstolen slutsatsen att avdelningens Tolkning baserades på en tillåten konstruktion av stadgan.
Chevron möter State Farm
Justice Kennedy-skriver för sig själv, överdomaren och rättvisarna Ginsburg, Breyer, Sotomayor och Kagan—såg saken ganska annorlunda. Han erkände att, ” n den vanliga kursen när en byrå bemyndigas av Kongressen att utfärda regler och utfärdar en förordning tolka en stadga det verkställer, tolkningen får respekt om stadgan är tvetydig och om byråns tolkning är rimlig.”Encino Motorcars, LLC mot Navarro, 579 USA __, _ _ (2016) (slip op. vid 7). Men han tillade att ”Chevron respekt är inte motiverat där förordningen är ”procedurellt defekt” —det vill säga där byrån felar genom att inte följa de korrekta förfarandena vid utfärdandet av förordningen.” ID. vid _ _(slip op. vid 8) (med hänvisning till USA mot Mead Corp., 533 U. S. 218, 227 (2001)). Han fortsätter med att säga (med en hel del utdrag från vår sida):
ett av de grundläggande procedurkraven för administrativ reglering är att en byrå måste ge tillräckliga skäl för sina beslut. Byrån ” måste undersöka relevanta uppgifter och formulera en tillfredsställande förklaring till sin handling, inklusive en rationell koppling mellan de fakta som hittats och det val som gjorts.”Motorfordon Mfrs. Assn. från United States, Inc. v. State Farm Mut. Bil Ins. Co., 463 U. S. 29, 43 (1983). . . .
genom att tillämpa dessa principer här är den oundvikliga slutsatsen att 2011-förordningen utfärdades utan den motiverade förklaringen som krävdes mot bakgrund av avdelningens förändring av positionen och de betydande beroendeintressen som berörs. Vid utfärdandet av 2011 års förordning erbjöd avdelningen knappt någon förklaring. . . . Denna brist på motiverad förklaring för en förordning som är oförenlig med avdelningens långvariga tidigare ställning resulterar i en regel som inte kan bära lagens kraft. Se 5 U. S. C. 706(2)(A); State Farm, supra, vid 42-43. Härav följer att denna förordning inte får Chevronhänsyn vid tolkningen av den relevanta stadgan.
Encino bilar, 579 USA på__, _ _ (slip op. vid 9-10, 12).
vår första reaktion på denna passage var: va? Ronald Levin har observerat att domstolar ibland slår samman State Farm review med Chevron steg två. Se Ronald M. Levin, anatomi Chevron steg två omprövas, 72 Chi.- Kent. L. Rev. 1253 (1997). Men Encino är med eftertryck inte ett Chevron steg två beslut. Justice Kennedy är ganska tydlig om det faktum att han inte engagerar sig i Chevron tvåstegsramen. Och dessutom bestämmer Justice Kennedy inte Chevron step one-frågan: om det lagstadgade undantaget är tvetydigt med avseende på servicerådgivare. Faktum är att rättvisa Thomas och Alito avviker av den anledningen: de trodde att det lagstadgade undantaget otvetydigt täcker servicerådgivare, och de skulle inte ha lämnat den frågan för att lösas av den nionde kretsen på remands.
så kanske Encino är ett exempel på vad förvaltningsrätt casebooks kallar ”Chevron step zero”-förfrågan: en gateway-fråga som gäller före Chevron tvåstegs. Se Stephen G. Breyer et al., Administrativ rätt och regleringspolitik: problem, Text och fall 293 (7: e upplagan. 2011); Jerry L. Mashaw et al., Förvaltningsrätt: det amerikanska offentligrättsliga systemet: fall och Material1022 (7: e upplagan. 2014); Se även Thomas Merrill & Kristin Hickman, Chevrons domän, 89 Geo. L. J. 833, 836 (2001) (myntade frasen). Den ” ultimata frågan ”för en domstol vid Chevron step zero är om” kongressen avsåg att skjuta upp byråns beslutsamhet.”Se Long Island vård hemma, Ltd. V. koks, 551 USA 158, 173-74 (2007). För att svara på den frågan överväger domstolarna om ”kongressen förväntar sig att byrån ska kunna tala med lagens kraft när den tar upp tvetydighet i stadgan.”Mead, 533 USA vid 229. (Om inte, då ingen Chevron vördnad.) En domstol kan också besluta vid steg noll att Chevron-ramverket inte gäller eftersom byrån ” inte har någon expertis ”på området eller för att frågan är av sådan” djup ekonomisk och politisk betydelse ” att kongressen inte skulle ha delegerat beslutet till byrån sub silentio. Kung V. Burwell, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015).
men Encino är inte ditt typiska Chevron step zero-fall. Kongressen var tydligt avsedd för arbetsavdelningen att fylla luckor i FLSA. Högsta domstolen har redan sagt så mycket: ”FLSA lämnar uttryckligen luckor” och ” ger avdelningen befogenhet att fylla dessa luckor genom regler och förordningar.”Se Long Island vård hemma, 551 USA vid 165. Frågan ligger helt inom avdelningens expertis, och även om det är en fråga av stor betydelse för de 45 000 tjänsterådgivarna över hela landet, är det inte en fråga om så ”djup ekonomisk och politisk betydelse” att vi kan tvivla på om kongressen menade att vidarebefordra den till byrån.
inte heller är Encino din typiska State Farm fall. Frågan i State Farm var inte om byråns regel skulle få Chevron vördnad. Chevron-doktrinen fanns inte då-och skulle inte för ett år till. Snarare var frågan i State Farm om byråns regel skulle slås ner. Något annat pågår här.
med risken att bära den koreografiska metaforen ett steg för långt, föreslår vi att Encino verkligen är ett annat drag—ett drag vi kallar ”Chevron step 0.5.”Om Chevron step zero frågar om kongressen är avsedd för byrån att fylla luckor i den relevanta stadgan, Chevron step 0.5 frågar om byrån har följt det korrekta förfarandet för att fylla gapet. Om inte, då är det inte tillräckligt för Kongressen att ha avsett för byrån att ha gap-fyllning myndighet. Även om byrån har den makten har den inte använt den.
uppfattningen att en förordning måste vara procedurellt giltig för att kvalificera sig för kontroll av respekt bör inte vara kontroversiell. Mead säger att Chevron-vördnad endast är motiverad där kongressen avsåg att delegera tolkningsmyndighet till byrån, och det säger också att kongressen kan manifestera den avsikten genom att ge en byrå befogenhet att fortsätta genom det ”relativt formella” förfarandet för meddelande-och-kommentar-reglering. Mead, 533 USA vid 230. Det är ganska förnuftigt att kräva att en byrå som vill ta emot Chevron vördnad faktiskt engagera sig i den process som föreskrivs av kongressen. APA kräver att meddelande om föreslagna regler publiceras i Federal Register, att meddelanden följs av kommentarperioder av särskild längd, och att reglerna innehåller ”kortfattad allmän redogörelse för deras grund och syfte.”5 U. S. C. Ukrainian 553. Om en byrå misslyckas med att göra dessa saker, har den inte utövat sin tolkningsmyndighet inom de villkor som förväntas—faktiskt anges—av kongressen som delegerade den myndigheten.
för att uttrycka punkten starkt, föreställ dig att en byrå hade fått befogenhet att delta i meddelande-och-kommentar-reglering och skrev en ny förordning (i en fråga inom dess jurisdiktion och expertis) på baksidan av en servett spikad på en skylt utanför Vita huset. Förordningen innehåller en tolkning av en tvetydig lagstadgad bestämmelse, återigen inom byråns jurisdiktion. Om den byrån sedan hävdade sin tolkning skriven på den servetten hade rätt till Chevron-vördnad, skulle det (vi tror) skratta ut ur domstolen. Men varför? Kongressen är avsedd för byrån att fylla luckor i stadgan (Chevron step zero) och stadgan är verkligen tvetydig (Chevron step one). Antag också att den tolkning som antagits av byrån på servetten är helt rimlig (kanske till och med den bästa läsningen av stadgan), och att byrån faktiskt förklarade sitt resonemang ganska noggrant trots servettens ytarea gränser. Så tolkningen bör passera muster vid Chevron steg två-och skulle till och med uppfylla State Farms motiverande krav. Men ingen (vi tror inte) tror att en byrå kan få Chevron vördnad för en position som tas på en servett. Varför inte? Eftersom byrån inte följde det korrekta förfarandet för att utöva sin gap-fyllningsmyndighet. Servettregeln flunkar vid Chevron steg 0.5.
det som är mest anmärkningsvärt med Encino är därför inte att det tillkännagav detta steg 0.5 utan att domstolen i över 30 år av Chevron-rättspraxis aldrig hade gjort detta steg uttryckligt tidigare. (Åtminstone, så vitt vi vet, steg 0.5 hade aldrig uttryckts tidigare, och domstolen citerade inget fall för förslaget.) Varför tog det så lång tid?
ett partiellt (men otillfredsställande) svar är att i det typiska APA—fallet där en privat part utmanar en förordning—även om det finns en procedurfel i fråga-är steg 0.5 onödigt. Avsnitt 706 i APA(egentligen avsnitt 10 (e) i APA, men det är en annan historia) säger att en granskningsdomstol ska ”hålla olaglig och avsätta byråns åtgärder . . . befunnits vara . . . utan iakttagande av förfarande som krävs enligt lag.”5 U. S. C. 706(2)(D). Om regeln är avsatt, då poof!- det är borta, och helt klart kommer en domstol inte att bevilja Chevron respekt för en regel som inte existerar.
men Encino är inte en rättegång mot ett administrativt organ enligt APA att ha en regel avsatt. Det är en kostym av Hector Navarro och hans medarbetare mot Encino Motorcars under FLSA för backpay. Domstolen skulle inte ha någon behörighet att upphäva arbetsdepartementets regel i detta sammanhang. Regeln kommer upp bara för att domstolen måste besluta om att skjuta upp till arbetsdepartementets uppfattning eller att tolka det lagstadgade undantaget de novo.
ett annat svar, men återigen bara en partiell, är att konsekvensen av en negativ bestämning vid Chevron step 0.5 inte är att byråns uttalande går poof! Det är att byråns uttalande saknar lagens kraft. Men byråns uttalande är inte utplånat från mänskligt minne. Det fortfarande, åtminstone potentiellt, är berättigad till Skidmore vördnad: ”domstolar och tvistande parter kan korrekt tillgripa för vägledning,” och dess ”vikt . . . i ett särskilt fall kommer att bero på den grundlighet som framgår av dess övervägande, giltigheten av dess resonemang, dess överensstämmelse med tidigare och senare uttalanden och alla de faktorer som ger den makt att övertyga, om den saknar makt att kontrollera.”Skidmore v. Swift & Co., 323 USA 134, 140 (1944). (Eller åtminstone kan vi inte tänka på någon tvingande anledning till att det inte skulle vara Skidmore-berättigat.) För att vara säker kan procedurfel (det faktum att det publicerades på en servett snarare än i Federal Register) få oss att ifrågasätta giltigheten av dess resonemang. Sedan igen, en hel del bra ideer skrevs först på baksidan av en servett. (Se t.ex. brandmunstycket och Rymdnålen.) Den större punkten är dock att belöningen för att vinna på Chevron step 0.5 inte är så rik: du måste fortfarande kämpa med byråns uttalande under Skidmore. Kanske betyder det att en rättegångares energier används bättre för en Chevron step one-strid än en Chevron step 0.5-strid. Och om frågan är mindre sannolikt att tvistas, är det mindre troligt att det är ett förhållande decidendi.
nu, i Encino, är konsekvensen av denna speciella procedurfel mer eller mindre densamma som byråns uttalande går poff! Procedurfel är byråns misslyckande med att ge en anledning, så förordningens ”makt att övertyga” är noll. Men det finns fortfarande möjligheten att i ett annat fall skulle en procedurfel regel ändå erbjuda en så övertygande tolkning av den relevanta stadgan att den skulle bära sway under Skidmore. En procedurfel betyder inte nödvändigtvis döden. Men det betyder ingen Chevron.
slutligen kan man fråga sig om Encino / Chevron step 0.5 betyder mycket om det bara kommer upp collaterally, utanför ramen för en direkt utmaning till en byråregel. (Kom ihåg att i en direkt utmaning innebär en procedurfel i allmänhet att regeln är avsatt, så frågan om Chevronuppmärksamhet faller bort.) För den av oss som undervisar skattelagstiftningen är svaret: Det spelar verkligen roll. Skatte Anti-Injunction Act sätter gränser för direkta utmaningar för intäktsregler, så säkerhetsattacker (i samband med en skattedomstol eller återbetalningsåtgärd) är det modala fallet. Och utöver skatt, när en byrå tar en verkställighetsåtgärd för brott mot en stadga och citerar en förordning som tolkar stadgan som stöd, kommer Chevron step 0.5 potentiellt till spel.
så är Encino en ny utveckling inom förvaltningsrätten? Ja – och nej. Ja i den meningen att det ger Chevron steg 0.5 i förgrunden. Nej i den meningen att Chevron steg 0.5 kan ha lurat i bakgrunden hela tiden.