a China conseguiu levantar mais de 700 milhões de pessoas da pobreza absoluta desde o início do período de reforma e abertura do país no final dos anos 70. ao longo de quatro décadas, o país transformou-se de um grande beneficiário de ajuda externa em um fornecedor crítico de recursos de investimento e desenvolvimento para o sul Global. Os métodos utilizados pela China para prestar ajuda ao desenvolvimento diferem, em muitos aspectos, das normas vigentes em matéria de ajuda pública ao desenvolvimento (APD) estabelecidas pela organização para a cooperação e o desenvolvimento económico (OCDE). No entanto, ambas as abordagens têm por objectivo melhorar o desempenho económico dos países em desenvolvimento e os sistemas de segurança social, ao mesmo tempo que servem os interesses nacionais dos países doadores.
o programa de ajuda externa da China tem sido objeto de reformas recorrentes, mas graduais – uma tendência que reflete a trajetória econômica geral do país e que continua hoje. Pequim criou a China International Development Cooperation Agency (CIDCA) há cerca de um ano, em abril de 2018, e os esforços do país para reformar o seu modelo de Ajuda ao desenvolvimento estão em curso. A agência tem sido encarregada de objetivos elevados, mas as expectativas a curto prazo devem ser temperadas por questões permanentes sobre como se encaixa na burocracia de ajuda externa existente do país. Afinal de contas, a China tem vindo a fornecer ajuda externa há décadas, e a comunidade internacional chinesa para o desenvolvimento tem apelado a uma agência de ajuda bilateral desde o início dos anos 2000. Examinar a história da ajuda externa chinesa e a lógica por trás da fundação da agência de desenvolvimento jovem pode ajudar a contextualizar o seu estatuto e o papel que irá desempenhar.
the Evolution of Chinese Foreign Assistance
Under the current regime in Beijing, China’s practice of sending resources to neighboring countries goes back to the early 1950s, although some of this assistance does not fit neatly within a modern conception of ODA. Enfrentando a pressão dos esforços de contenção dos EUA e dos EUA. estrangeiros de programas de auxílio na Ásia, a China lançou o seu próprio auto-descrito externos, programas de assistência, que incluía militares e de ajuda alimentar à Coreia do Norte e o Vietnã para apoiar suas lutas contra os EUA e francês forças militares, respectivamente, no início da década de 1950.
Cheng Cheng
a abordagem da China em matéria de assistência externa foi gradualmente reunindo-se em torno de um conjunto de princípios que enfatizavam a soberania dos países beneficiários e o benefício mútuo. Em 1964, durante uma visita a Accra, Gana, o então Primeiro-Ministro chinês Zhou Enlai revelou um conjunto formalizado de ideias que Pequim ainda descreve como a abordagem da China para a ajuda externa conhecida como os oito princípios. Estes princípios da diplomacia Chinesa incluem preceitos como a independência soberana, a não interferência nos assuntos internos de outros países e a cooperação igualitária. Enquanto isso, a China envolveu-se em ataques da chamada diplomacia do livro de cheques para competir com Taiwan para o reconhecimento diplomático, financiando projetos de Ajuda em grande escala em muitos países africanos e em outros lugares, como a ferrovia TAZARA ligando Tanzânia E Zâmbia.1 estes gastos colocaram um enorme fardo sobre a economia chinesa e levou alguns críticos estrangeiros a acusar a China de apoiar apenas líderes socialistas. No final da Revolução Cultural, grandes projetos de ajuda externa tornaram-se parte do legado do Presidente Mao Zedong: a ajuda externa ascendeu a 5.9 por cento do total de gastos do governo de 1971 a 1975, atingindo um máximo de 6,9 por cento em 1973.2
à medida que seu período de reforma começou no final da década de 1970, a China começou a reestruturar seus programas de Ajuda. Depois que Pequim e Washington estabeleceram relações diplomáticas em 1979, os líderes chineses ficaram menos preocupados com sua concorrência com Taipé para o apoio internacional. Por conseguinte, a China deixou de oferecer novos projectos de Ajuda e dedicou-se à manutenção dos projectos que já tinha estabelecido no sul Global.
Esta tendência continuou até a China começou a reformar as instituições encarregado de administrar a sua ajuda externa em meados da década de 1990. Nesse ponto, o governo Chinês estabeleceu uma coordenação interministerial do sistema de ajuda externa que envolveu uma matriz de órgãos do estado, incluindo o Ministério do Comércio, o Ministério dos Negócios Estrangeiros, da Administração Estatal de Câmbio, o Ministério da Educação e o Ministério da Agricultura. Mais importante ainda, dois novos bancos de política foram lançados em 1994, o banco de Exportação-Importação da China e o banco de desenvolvimento da China. Pequim começou a afirmar que a sua ajuda externa foi concebida para prosseguir o desenvolvimento comum em vez de oferecer aos beneficiários benefícios de Sentido Único. E os dois bancos tornaram-se gradualmente os pilares da ajuda externa da China e do financiamento do desenvolvimento. Em 2000, a ajuda externa chinesa começou a atrair a atenção internacional quando o país sediou o primeiro fórum sobre Cooperação China-África, um novo local multilateral que logo começou a funcionar como a principal plataforma de cooperação entre Pequim e seus parceiros africanos.Mais recentemente, no final de 2013, sob o Presidente Xi Jinping, Pequim renovou seu compromisso de financiar grandes projetos de infraestrutura em outros países, anunciando a Iniciativa Belt And Road (BRI). A iniciativa rapidamente se tornou um componente líder da política externa geral da China e iniciou outra rodada de reformas para os programas de ajuda externa do país. Estas últimas reformas destinam-se a atingir múltiplos objectivos. Em primeiro lugar, estas mudanças visam melhorar a eficiência e a eficácia da ajuda externa da China, limpando o sistema de ajuda externa do país. Em segundo lugar, em resposta às críticas estrangeiras por misturar acordos comerciais com ajuda ao desenvolvimento, Pequim pretende diferenciar a sua ajuda externa dos pacotes de financiamento comercial. Em terceiro lugar, a China parece querer integrar em seu portfólio de ajuda externa e no BRI uma maior gama de projetos de desenvolvimento socialmente conscientes, em áreas como agricultura, saúde pública e educação.Neste espírito, desde o final de 2015, o governo central chinês começou a consolidar os mecanismos de acompanhamento e gestão da carteira de ajuda do país através da emissão de vários novos regulamentos e medidas anticorrupção, bem como através da aplicação de requisitos de diligência para os seus projetos de Ajuda no exterior. No âmbito deste processo, em Março de 2018, A China decidiu reestruturar o seu sistema de gestão da ajuda externa através da criação da CIDCA, uma agência de ajuda bilateral.
a lógica por trás da nova agência não é difícil de entender. À medida que a ajuda da China e os gastos com o desenvolvimento têm crescido em destaque, muitos novos atores surgiram. A BRI complicou ainda mais as operações relacionadas com a ajuda da China, e o antigo sistema de coordenação da ajuda não conseguiu regular as actividades de desenvolvimento de Pequim e melhorar a sua eficiência. À medida que a China se tornou um dos principais doadores globais, os meios de comunicação em todo o mundo têm examinado atentamente o seu comportamento nos países em desenvolvimento. Dado que a criação de uma agência única para coordenar a ajuda ao desenvolvimento foi uma medida natural.Em primeiro lugar, a CIDCA pode distinguir a ajuda externa da China de fluxos financeiros mais orientados para o comércio. Desde o início da década de 2000, os doadores estabelecidos têm questionado se a ajuda chinesa à África, por exemplo, está em conformidade com as concepções padrão da OCDE em matéria de Ajuda ao desenvolvimento. O governo chinês emitiu dois documentos oficiais—as edições de 2011 e 2014 do “Livro Branco sobre a ajuda externa da China” – afirmando que a maioria dos fluxos financeiros em questão nunca foram incluídos no orçamento oficial de ajuda externa, mas essas críticas têm piorado ao longo do tempo. Alguns observadores acusaram Pequim de ser um doador desonesto e de praticar neocolonialismo e Diplomacia de armadilha da dívida. Para além do problema da transparência, outra razão para estas críticas é o facto de estes fluxos financeiros serem controlados e controlados pelo Ministério do Comércio, que se destina a promover o comércio e o investimento, e não a supervisionar o desenvolvimento noutros países. O CIDCA recém-criado será responsável pelos fluxos financeiros de natureza concessional (ou as partes que se qualificam como APD), tais como subvenções, empréstimos sem juros e empréstimos concessionais. Enquanto isso, o comercial, de financiamento, tais como preferencial dos compradores de créditos e investimentos de capital para fins de desenvolvimento (a partir de fundos de investimento, tais como a China e a África do Fundo de Desenvolvimento sob o Banco de Desenvolvimento da China, ou a China-África de Cooperação Industrial Fundo sob o Export-Import Bank of China), permanecerá sob o controle do Ministério do Comércio. A China espera que a reputação de seus programas de ajuda externa irá melhorar se o país melhor distingue entre diferentes veículos de financiamento e fornece uma imagem mais clara de suas práticas de Ajuda ao desenvolvimento.Em segundo lugar, a CIDCA esforçar-se-á por se tornar um actor unificado no centro do sistema de ajuda externa da China. Anteriormente, Pequim confiava em um sistema de coordenação entre vários ministérios e bancos de política, em vez de uma única agência para supervisionar sua carteira de Ajuda. Não surpreendentemente, os interesses e objetivos desses atores nem sempre foram alinhados, o que subcotou a eficiência e a eficácia dos esforços de desenvolvimento da China no exterior. Esta função de coordenação será particularmente importante para a CIDCA porque o orçamento de ajuda da China cresceu a uma taxa anual de cerca de 14 por cento entre 2003 e 2015. Compreensivelmente, todos os ministérios envolvidos neste processo político queriam uma maior parte destes fundos. Uma agência unificada encarregada especificamente de ajuda externa terá como objetivo aliviar as tensões entre esses ministérios concorrentes e melhorar o desempenho dos programas de ajuda da China.
ajudar a facilitar os projectos BRI é outra função da recém-criada CIDCA. A BRI coloca grandes desafios aos programas de ajuda externa da China desde que novas agências e instituições financeiras bilaterais e multilaterais de desenvolvimento foram criadas para apoiá-la. O antigo sistema de coordenação de políticas não podia funcionar eficazmente com os muitos novos intervenientes, tais como o novo banco de Desenvolvimento, O Banco Asiático de investimento em infra-estruturas, o fundo Silk Road e outras entidades mais estreitamente focadas. Com o CIDCA agora em vigor, em teoria, haverá apenas uma agência gerindo todos os projetos relacionados com a ajuda entre todas as instituições acima mencionadas.Em terceiro lugar, a CIDCA procurará promover estudos e recomendações de políticas relativas à ajuda externa chinesa. Em comparação com muitos países ocidentais, a China não investiu o suficiente na pesquisa de desenvolvimento internacional, um assunto estudado em apenas algumas universidades e institutos. Os funcionários do governo que trabalham na ajuda mal podem acompanhar o crescimento das despesas relacionadas com a ajuda da China. A maioria dos países doadores tradicionais estão equipados com bastante forte capacidade de investigação sobre uma vasta gama de assuntos, relativa ao auxílio, geralmente através de suas agências bilaterais de ajuda, tais como a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional, a Agência japonesa de Cooperação Internacional, e o Reino Unido, o Departamento para o Desenvolvimento Internacional. Em contrapartida, o governo chinês possui uma capacidade de investigação algo limitada para actividades relacionadas com o auxílio, especialmente em termos de execução de projectos no terreno. Não é viável para apenas alguns indivíduos do escritório do conselheiro econômico e comercial (Representantes do Ministério do comércio no país) para trabalhar em todos os projetos de desenvolvimento da China. Uma agência unificada com fortes capacidades de pesquisa de ajuda externa ajudaria a melhorar a eficiência, ajudando o governo central a escolher quais projetos apoiar.
estabelecendo expectativas realistas
a CIDCA cai diretamente sob o Conselho de Estado, o mais alto órgão administrativo do país, e combina os ramos de ajuda externa do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Ministério do Comércio. Embora a fundação da agência seja um desenvolvimento encorajador, é importante moderar as expectativas, especialmente porque o estatuto do CIDCA como vice-Ministério pode limitar a sua capacidade de implementação. Há vários obstáculos no horizonte. Em primeiro lugar, pode ser difícil expandir o tamanho do pessoal do CIDCA. Sem recursos suficientes, a agência pode lutar para cumprir plenamente suas funções de governança e pesquisa. Em segundo lugar, pode ser difícil para uma agência de nível ministerial adjunto coordenar projectos de ajuda externa no âmbito de outros ministérios, como o Ministério da Educação, O Ministério da Saúde e o Ministério da Agricultura e dos Assuntos Rurais. Em terceiro lugar, a Agência de desenvolvimento da China pode encontrar dificuldades tentando monitorar e supervisionar algumas empresas estatais lideradas pelo governo central, uma vez que eles são do mesmo nível que os ministérios-adjuntos na cadeia administrativa e burocrática de comando do país.Assim, embora a lógica por trás da CIDCA seja bastante clara, o papel real da nova agência no sistema de ajuda externa da China continuará a ser aperfeiçoado. O lançamento do CIDCA é um passo inicial tranquilizador para os esforços da China para reformar a sua ajuda externa, mas mais medidas e passos serão necessários ao longo do tempo para que a nova agência para cumprir as suas funções pretendidas.Cheng Cheng Cheng é economista chefe da iniciativa Made in Africa (MIAI). Esta organização internacional não governamental dedica-se à industrialização da África, reunindo os esforços dos doadores tradicionais e emergentes.Este artigo faz parte de uma série resultante de um workshop sobre a ajuda internacional chinesa ao desenvolvimento organizado pelo Centro Carnegie–Tsinghua. O centro está grato à Fundação Rockefeller pelo apoio que tornou esta série possível. O autor agradece a Armine Arzumanyan por ajudar na pesquisa para esta publicação.TAZARA refere-se à linha férrea tanzânia-zâmbia, que liga Dar es Salaam e Kapiri Mposhi. A ferrovia de 1.860 quilômetros de comprimento, um grande projeto chinês de ajuda externa, foi construída entre 1970 e 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo, (Chinese Social Science Press, Beijing, 1989), 68.