La Cina è riuscita a far uscire più di 700 milioni di persone dalla povertà assoluta dall’inizio del periodo di riforma e apertura del paese alla fine degli anni ‘ 70. Nel corso di quattro decenni, il paese si è trasformato da un importante destinatario di aiuti stranieri in un fornitore critico di risorse di investimento e sviluppo per il Sud del mondo. I metodi cinesi per fornire aiuti allo sviluppo differiscono per molti aspetti dagli standard prevalenti di assistenza ufficiale allo sviluppo (APS) stabiliti dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). Tuttavia, i due approcci mirano entrambi a migliorare le prestazioni economiche e i sistemi di assistenza sociale dei paesi in via di sviluppo, al tempo stesso al servizio degli interessi nazionali dei paesi donatori.
Il programma di aiuti esteri della Cina è stato oggetto di riforme ricorrenti ma graduali, una tendenza che rispecchia la traiettoria economica complessiva del paese e che continua ancora oggi. Pechino ha istituito la China International Development Cooperation Agency (CIDCA) circa un anno fa nell’aprile 2018 e gli sforzi del paese per riformare il suo modello di aiuto allo sviluppo sono in corso. L’agenzia è stata incaricata di obiettivi elevati, ma le aspettative a breve termine devono essere temperate da domande persistenti su come si inserisce nella burocrazia degli aiuti esteri esistente nel paese. Dopo tutto, la Cina ha fornito aiuti stranieri per decenni, e la comunità cinese di sviluppo internazionale ha chiesto un’agenzia di aiuti bilaterali fin dai primi anni 2000. Esaminare la storia degli aiuti esteri cinesi e la logica alla base della fondazione della young development agency può aiutare a contestualizzare il suo status e il ruolo che svolgerà.
L’evoluzione dell’assistenza straniera cinese
Sotto l’attuale regime di Pechino, la pratica cinese di inviare risorse ai paesi vicini risale ai primi anni 1950, anche se parte di questa assistenza non rientra perfettamente in una concezione moderna dell’APS. Di fronte alla pressione degli sforzi di contenimento percepiti dagli Stati Uniti e dagli Stati Uniti programmi di aiuto estero in Asia, la Cina ha lanciato i propri programmi di assistenza esterna auto-descritti, che comprendeva assistenza militare e alimentare alla Corea del Nord e Vietnam per sostenere le loro lotte contro le forze militari statunitensi e francesi, rispettivamente, nei primi anni 1950.
Cheng Cheng
L’approccio cinese all’assistenza estera si è gradualmente coalizzato attorno a una serie di principi che enfatizzano la sovranità e il beneficio reciproco dei paesi beneficiari. Nel 1964, durante una visita ad Accra, in Ghana, l’allora premier cinese Zhou Enlai svelò un insieme formalizzato di idee che Pechino descrive ancora come governo dell’approccio cinese agli aiuti stranieri noti come gli Otto Principi. Questi punti fermi della diplomazia cinese includono precetti come l’indipendenza sovrana, la non interferenza negli affari interni di altri paesi e la cooperazione equa. Nel frattempo, la Cina si è impegnata in attacchi della cosiddetta diplomazia del libretto degli assegni per competere con Taiwan per il riconoscimento diplomatico, finanziando progetti di aiuto su larga scala in molti paesi africani e altrove, come la ferrovia TAZARA che collega Tanzania e Zambia.1 Queste spese hanno gravato pesantemente sull’economia cinese e hanno spinto alcuni critici stranieri ad accusare la Cina di sostenere solo i leader socialisti. Alla fine della rivoluzione culturale, grandi progetti di aiuti stranieri erano diventati parte dell’eredità del presidente Mao Zedong: gli aiuti stranieri ammontavano a 5.9 per cento della spesa pubblica totale dal 1971 al 1975, con un picco al 6,9 per cento nel 1973.2
Come il suo periodo di riforma ha avuto inizio alla fine del 1970, la Cina ha iniziato a ristrutturare i suoi programmi di aiuto. Dopo che Pechino e Washington hanno stabilito relazioni diplomatiche nel 1979, i leader cinesi sono diventati meno preoccupati della loro concorrenza con Taipei per il sostegno internazionale. Di conseguenza, la Cina ha smesso di offrire nuovi progetti di aiuto e si è dedicata a mantenere i progetti che aveva già stabilito nel sud del mondo.
Questo trend è continuato fino a quando la Cina ha cominciato riforma delle istituzioni, con il compito degli aiuti esterni a metà degli anni 1990. A quel punto, il governo Cinese ha istituito un interministry coordinamento del sistema di aiuti stranieri, che comprende una serie di organi dello stato, tra cui il Ministero del Commercio, Ministero degli Affari Esteri, la State Administration of Foreign Exchange, il Ministero dell’Istruzione e il Ministero dell’Agricoltura. Ancora più importante, due nuove banche politiche sono state lanciate nel 1994, la Export-Import Bank of China e la China Development Bank. Pechino ha iniziato affermando che il suo aiuto straniero è stato progettato per perseguire uno sviluppo comune piuttosto che offrire ai destinatari benefici a senso unico. E le due banche sono diventate gradualmente i pilastri dell’aiuto straniero e della finanza per lo sviluppo della Cina. Nel 2000, gli aiuti esteri cinesi hanno iniziato a raccogliere l’attenzione internazionale quando il paese ha ospitato il primo Forum sulla cooperazione Cina-Africa, una nuova sede multilaterale che presto ha iniziato a funzionare come piattaforma principale per la cooperazione tra Pechino e i suoi partner africani.
Più recentemente, alla fine del 2013, sotto il presidente Xi Jinping, Pechino ha rinnovato il suo impegno a finanziare grandi progetti infrastrutturali in altri paesi annunciando la Belt and Road Initiative (BRI). L’iniziativa è diventata rapidamente una componente importante della politica estera generale della Cina e ha avviato un altro ciclo di riforme dei programmi di aiuti esteri del paese. Queste ultime riforme hanno lo scopo di raggiungere molteplici obiettivi. In primo luogo, questi cambiamenti mirano a migliorare l’efficienza e l’efficacia degli aiuti esteri della Cina ripulendo il sistema di aiuti esteri del paese. In secondo luogo, in risposta alle critiche straniere per aver mescolato accordi commerciali con l’assistenza allo sviluppo, Pechino intende differenziare i suoi aiuti stranieri dai pacchetti di finanziamento commerciale. In terzo luogo, la Cina sembra voler integrare nel suo portafoglio di aiuti esteri e la BRI una gamma più ampia di progetti di sviluppo socialmente consapevoli, in settori come l’agricoltura, la sanità pubblica e l’istruzione.
Il caso di un’Agenzia cinese per lo sviluppo
In questo spirito, dalla fine del 2015, il governo centrale cinese ha iniziato a consolidare i meccanismi di monitoraggio e gestione del portafoglio di aiuti del paese emettendo diverse nuove normative e misure anticorruzione, nonché applicando i requisiti di due diligence per i suoi progetti di aiuto all’estero. Nell’ambito di questo processo, nel marzo 2018, la Cina ha deciso di ristrutturare il proprio sistema di gestione degli aiuti esteri istituendo la CIDCA, un’agenzia bilaterale di aiuti.
La logica alla base della nuova agenzia non è difficile da capire. Mentre gli aiuti e le spese per lo sviluppo della Cina sono cresciuti in risalto, sono emersi molti nuovi attori. La BRI ha ulteriormente complicato le operazioni legate agli aiuti della Cina, e il vecchio sistema di coordinamento degli aiuti non è riuscito a regolare le attività di sviluppo di Pechino e migliorare la loro efficienza. Poiché la Cina è diventata un importante donatore globale, i media di tutto il mondo hanno esaminato attentamente il suo comportamento nei paesi in via di sviluppo. Ciò premesso, la creazione di un’agenzia unica per coordinare gli aiuti allo sviluppo è stata una mossa naturale.
In primo luogo, la CIDCA potrebbe distinguere gli aiuti esteri della Cina da flussi finanziari più orientati commercialmente. Sin dai primi anni 2000, i donatori affermati si sono chiesti se l’aiuto cinese all’Africa, ad esempio, fosse conforme alle concezioni standard dell’OCSE in materia di assistenza allo sviluppo. Il governo cinese ha pubblicato due documenti ufficiali—le edizioni 2011 e 2014 del “Libro bianco sugli aiuti esteri della Cina” – affermando che la maggior parte dei flussi finanziari in questione non sono mai stati inclusi nel bilancio ufficiale degli aiuti esteri, ma queste critiche sono peggiorate nel tempo. Alcuni osservatori hanno accusato Pechino di essere un donatore canaglia e praticare il neocolonialismo e la diplomazia trappola del debito. Al di là del problema della trasparenza, un’altra ragione di queste critiche è che questi flussi finanziari sono stati controllati e monitorati dal Ministero del Commercio, che ha lo scopo di promuovere il commercio e gli investimenti, non supervisionare lo sviluppo in altri paesi. La CIDCA di nuova costituzione sarà responsabile dei flussi finanziari di natura agevolata (o delle parti che si qualificano come APS), come sovvenzioni, prestiti senza interessi e prestiti agevolati. Nel frattempo, gli accordi finanziari commerciali, come i crediti preferenziali degli acquirenti e gli investimenti azionari a scopo di sviluppo (da fondi di investimento come il Fondo di sviluppo Cina-Africa sotto la China Development Bank o il Fondo di cooperazione industriale Cina-Africa sotto la Export-Import Bank of China), rimarranno sotto il controllo del Ministero del Commercio. La Cina spera che la reputazione dei suoi programmi di aiuti stranieri migliorerà se il paese distingue meglio tra i diversi veicoli di finanziamento e fornisce un quadro più chiaro delle sue pratiche di assistenza allo sviluppo.
In secondo luogo, il CIDCA si sforzerà di diventare un attore unificato al centro del sistema di aiuti stranieri della Cina. In precedenza, Pechino si basava su un sistema di coordinamento tra diversi ministeri e banche politiche invece di un’unica agenzia per supervisionare il suo portafoglio di aiuti. Non sorprende che gli interessi e gli obiettivi di questi attori non siano sempre stati allineati, il che indebolisce l’efficienza e l’efficacia degli sforzi di sviluppo all’estero della Cina. Questa funzione di coordinamento sarà particolarmente importante per la CIDCA perché il bilancio degli aiuti della Cina è cresciuto ad un tasso annuo di circa il 14 per cento tra il 2003 e il 2015. Comprensibilmente, tutti i ministeri coinvolti in questo processo politico volevano una quota maggiore di questi fondi. Un’agenzia unificata incaricata specificamente di aiuti stranieri mirerà ad alleviare le tensioni tra questi ministeri concorrenti e migliorare le prestazioni dei programmi di aiuto della Cina.
Contribuire a facilitare i progetti BRI è un’altra funzione del CIDCA di nuova costituzione. La BRI pone grandi sfide ai programmi di aiuti esteri della Cina da quando sono state create nuove agenzie e istituzioni finanziarie per lo sviluppo bilaterali e multilaterali per sostenerlo. Il vecchio sistema di coordinamento delle politiche non poteva funzionare in modo efficace con i molti nuovi attori, come la Nuova Banca di sviluppo, l’Asian Infrastructure Investment Bank, il Silk Road Fund e altre entità più strettamente focalizzate. Con il CIDCA ora in atto, in teoria, ci sarà una sola agenzia che gestisce tutti i progetti relativi agli aiuti tra tutte le suddette istituzioni.
In terzo luogo, il CIDCA mirerà a promuovere studi e raccomandazioni politiche relative agli aiuti esteri cinesi. Rispetto a molti paesi occidentali, la Cina non ha investito abbastanza nella ricerca dello sviluppo internazionale, un argomento studiato solo in poche università e istituti. I funzionari governativi che lavorano sugli aiuti riescono a malapena a tenere il passo con la crescita delle spese legate agli aiuti della Cina. La maggior parte dei paesi donatori tradizionali sono dotati di una capacità abbastanza forte per la ricerca su una vasta gamma di argomenti riguardanti gli aiuti, di solito attraverso le loro agenzie di aiuto bilaterali come l’Agenzia degli Stati Uniti per lo sviluppo internazionale, l’Agenzia di cooperazione internazionale del Giappone e il Dipartimento per lo sviluppo internazionale del Regno Unito. Al contrario, il governo cinese possiede una capacità di ricerca alquanto limitata per le attività connesse agli aiuti, soprattutto in termini di attuazione dei progetti sul campo. Non è possibile che solo pochi individui dell’ufficio del consulente economico e commerciale (rappresentanti del Ministero del Commercio nel paese) lavorino su tutti i progetti di sviluppo della Cina. Un’agenzia unificata con forti capacità di ricerca sugli aiuti esteri contribuirebbe a migliorare l’efficienza aiutando il governo centrale a scegliere quali progetti sostenere.
Impostazione di aspettative realistiche
La CIDCA rientra direttamente sotto il Consiglio di Stato, il più alto organo amministrativo del paese, e combina le filiali degli aiuti esteri del Ministero degli Affari Esteri e del Ministero del Commercio. Anche se la fondazione dell’agenzia è uno sviluppo incoraggiante, è importante temperare le aspettative, soprattutto perché lo status del CIDCA come vice ministero potrebbe limitare la sua capacità di attuazione. Ci sono diversi ostacoli all’orizzonte. In primo luogo, potrebbe essere difficile espandere le dimensioni del personale del CIDCA. Senza risorse sufficienti, l’agenzia potrebbe faticare a svolgere interamente le sue funzioni di governance e di ricerca. In secondo luogo, potrebbe essere difficile per un’agenzia a livello ministeriale vice coordinare i progetti di aiuto straniero sotto altri ministeri, come il Ministero dell’Istruzione, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Agricoltura e degli Affari rurali. In terzo luogo, l’agenzia cinese per lo sviluppo potrebbe incontrare difficoltà nel tentativo di monitorare e supervisionare alcune imprese statali guidate dal governo centrale, poiché sono dello stesso rango dei vice ministeri nella catena di comando amministrativa e burocratica del paese.
Quindi, mentre la logica alla base del CIDCA è abbastanza chiara, il ruolo effettivo della nuova agenzia nel sistema di aiuti esteri della Cina continuerà ad essere perfezionato. Il lancio del CIDCA è un primo passo rassicurante per gli sforzi della Cina per riformare i suoi aiuti esteri, ma più misure e misure saranno necessarie nel tempo per la nuova agenzia per svolgere le sue funzioni previste.
Cheng Cheng è capo economista presso l’iniziativa Made in Africa (MIAI). Questa organizzazione internazionale non governativa è dedicata all’industrializzazione dell’Africa riunendo gli sforzi dei donatori tradizionali ed emergenti.
Questo articolo fa parte di una serie risultante da un workshop sull’aiuto allo sviluppo internazionale cinese ospitato dal Centro Carnegie–Tsinghua. Il centro è grato alla Fondazione Rockefeller per il supporto che ha reso possibile questa serie. L’autore ringrazia Armine Arzumanyan per aver aiutato con la ricerca per questa pubblicazione.
Note
1 TAZARA si riferisce alla Tanzania-Zambia Railway, che collega Dar es Salaam e Kapiri Mposhi. La ferrovia lunga 1.860 chilometri, un importante progetto di aiuto straniero cinese, fu costruita tra il 1970 e il 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo, (Chinese Social Science Press, Pechino, 1989), 68.