L’opinion du juge Kennedy pour la majorité dans Encino Motorcars, LLC c. Navarro est significative pour un certain nombre de raisons. D’une part, c’est la première fois que la Cour suprême utilise un Perma.cc lien dans une opinion – une victoire pour la bibliothèque de la Faculté de droit de Harvard et son Perma.cc partenaires dans leur lutte contre la pourriture des liens dans les citations légales. Nous laisserons aux autres le soin de discuter de ce développement (tout en reconnaissant que nos propres liens ici ne sont pas sous forme Permanente). Au lieu de cela, nous nous concentrerons sur ce qui est soit une innovation doctrinale selon le juge Kennedy, soit une déclaration depuis longtemps attendue de l’évidence.
Tout d’abord, les faits: Hector Navarro et quatre autres plaignants travaillaient comme « conseillers de service » chez un concessionnaire Mercedes-Benz dans la section Encino de Los Angeles. Les conseillers de service interagissent avec les clients qui amènent leurs véhicules chez le concessionnaire pour réparation — ce sont essentiellement des vendeurs qui vendent des services plutôt que des voitures. Navarro et ses co-plaignants disent qu’ils travaillaient plus de 40 heures par semaine et que le concessionnaire ne leur payait pas de temps et demi comme l’exige la Fair Labor Standards Act (FLSA). Ils ont donc poursuivi le concessionnaire devant le tribunal de district fédéral.
Le concessionnaire, Encino Motorcars, a répondu que Navarro et ses collègues n’ont pas droit à une rémunération de temps et demi parce que les conseillers en service sont exemptés de l’obligation de faire des heures supplémentaires en vertu d’une modification de 1966 à la LSF. Cette modification stipule que l’exigence relative aux heures supplémentaires ne s’applique pas à » tout vendeur, équipier ou mécanicien dont l’activité principale consiste à vendre ou à entretenir des automobiles, des camions ou des outils agricoles, s’il est employé par un établissement non manufacturier dont l’activité principale consiste à vendre de tels véhicules ou outils à des acheteurs ultimes. » 29 U.S.C. § 213(b)(10)(A). Un conseiller en service est presque certainement un « vendeur », et un concessionnaire automobile est « un établissement non manufacturier dont l’activité principale consiste à vendre aux acheteurs finaux. »Ce qui rend le cas du conseiller en service compliqué, cependant, c’est qu’un conseiller en service n’est pas engagé dans la « vente » d’automobiles (il vend des services automobiles), et un conseiller en service n’est sans doute pas engagé dans l' »entretien » d’automobiles (il fournit un service aux clients, pas aux voitures).
Le Département du Travail, qui administre la FLSA, a du mal depuis un certain temps à déterminer si les conseillers de service sont couverts par l’exemption légale. Dans un règlement d’interprétation de 1970, le Ministère a déclaré que les conseillers en services ne sont pas exemptés. Après que plusieurs tribunaux eurent statué dans l’autre sens, le Ministère a indiqué dans une lettre d’opinion de 1978 qu’il considérerait les conseillers en services comme exemptés, bien qu’il ait laissé le règlement d’interprétation de 1970 dans les livres. En 2008, le Ministère a proposé de modifier le règlement de 1970 afin de préciser que les conseillers en services sont exemptés de l’obligation d’effectuer des heures supplémentaires. Puis, en 2011, après une période de commentaires de deux mois et un délai de près de trois ans, le Ministère a promulgué une règle finale qui réaffirmait sa position de 1970 selon laquelle les conseillers en services ne sont pas exemptés. Dans le préambule de la règle de 2011, le Ministère a expliqué sa décision comme suit:
Le Ministère note que cela est fondé sur sa lecture de comme limitant l’exemption aux vendeurs qui vendent des véhicules et aux réparateurs et mécaniciens qui font l’entretien des véhicules. Le Ministère estime que cette interprétation est raisonnable et n’est pas d’accord avec la conclusion du Quatrième circuit. . . que le règlement rétrécit de manière inadmissible la loi. Par conséquent, le Ministère a conclu qu’il établit l’approche appropriée pour déterminer si les employés occupant de tels postes sont assujettis à l’exemption.
76 Fed. Rég. 18 838 (Avr. 5, 2011).
Sur la base de la déclaration de 2011 du Département du Travail, le Neuvième Circuit a conclu dans le cas de Navarro que les conseillers de service ne sont pas exemptés de l’exigence des heures supplémentaires de la FLSA. Pour parvenir à cette décision, le Neuvième Circuit a appliqué le cadre en deux étapes établi dans Chevron, U.S.A., Inc. v. La société NRDC, Inc., 467 États-Unis 837, 842 (1984). À la première étape de Chevron, le Neuvième Circuit a conclu que l’exemption prévue par la loi pour les vendeurs, les réparateurs et les mécaniciens dans la LSA est ambiguë quant à savoir si elle couvre les conseillers en service. Et à la deuxième étape de Chevron, la cour a conclu que l’interprétation du Ministère était fondée sur une interprétation admissible de la loi.
Chevron rencontre State Farm
Le juge Kennedy — écrivant pour lui—même, le juge en chef et les juges Ginsburg, Breyer, Sotomayor et Kagan – a vu la question tout à fait différemment. Il a reconnu que, « dans le cours habituel lorsqu’une agence est autorisée par le Congrès à émettre des règlements et à promulguer un règlement interprétant une loi qu’elle applique, l’interprétation reçoit de la déférence si la loi est ambiguë et si l’interprétation de l’agence est raisonnable. »Encino Motorcars, LLC c. Navarro, 579 États-Unis __,__ (2016) (feuillet op. à la 7). Mais il a ajouté que « La déférence de Chevron n’est pas justifiée lorsque le règlement est « défectueux sur le plan de la procédure », c’est—à-dire lorsque l’agence commet une erreur en ne suivant pas les procédures correctes lors de l’émission du règlement. » ID. à __ (feuillet op. à la p. 8) (citant United States c. Mead Corp., 533 U.S. 218, 227 (2001)). Il poursuit en disant (avec pas mal d’extraits de notre part):
L’une des exigences procédurales de base de la réglementation administrative est qu’une agence doit justifier ses décisions de manière adéquate. L’agence « doit examiner les données pertinentes et formuler une explication satisfaisante de son action, y compris un lien rationnel entre les faits constatés et le choix effectué. » Mfr Des véhicules à moteur. Connard. des États-Unis, Inc. v. Ferme d’État Mut. Automobile Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983). . . .
En appliquant ces principes ici, la conclusion inévitable est que le règlement de 2011 a été publié sans l’explication motivée qui était requise à la lumière du changement de position du Ministère et des importants intérêts de confiance en cause. En promulguant le règlement de 2011, le Ministère n’a fourni que peu d’explications. . . . Cette absence d’explication motivée pour un règlement qui est incompatible avec la position antérieure de longue date du Ministère donne lieu à une règle qui ne peut avoir force de loi. Voir 5 U.S.C. § 706(2)(A); State Farm, supra, aux pp. 42-43. Il s’ensuit que le présent règlement ne bénéficie pas de la déférence de Chevron dans l’interprétation du statut pertinent.
Encino Motorcars, 579 États-Unis à __, __ (feuillet op. aux 9-10, 12).
Notre première réaction à ce passage a été : Hein ? Ronald Levin a observé que les tribunaux fusionnent parfois State Farm review avec la deuxième étape de Chevron. Voir Ronald M. Levin, The Anatomy of Chevron Step Two Reconsidered, 72 Chi.-Kent. L. Rév. 1253 (1997). Mais Encino n’est absolument pas une décision de la deuxième étape de Chevron. Le juge Kennedy est très clair sur le fait qu’il ne s’engage pas dans le cadre en deux étapes de Chevron. De plus, le juge Kennedy ne tranche pas la première question de l’étape Chevron : l’exemption législative est-elle ambiguë en ce qui concerne les conseillers en services? En effet, les juges Thomas et Alito étaient dissidents pour cette raison: ils pensaient que l’exemption légale couvrait sans ambiguïté les conseillers de service, et ils n’auraient pas laissé cette question être résolue par le Neuvième circuit en détention provisoire.
Encino est donc peut-être un exemple de ce que les recueils de jurisprudence en droit administratif appellent l’enquête « Chevron step zero »: une question de passerelle qui s’applique avant les deux étapes de Chevron. Voir Stephen G. Breyer et al., Droit Administratif et Politique Réglementaire: Problèmes, Texte et affaires 293 (7e éd. 2011); Jerry L. Mashaw et al., Droit Administratif: Le Système de Droit Public américain: Cas et Matériels1022 (7e éd. 2014); voir aussi Thomas Merrill & Kristin Hickman, Domaine de Chevron, 89 Geo. L.J. 833, 836 (2001) (en inventant l’expression). La « question ultime » pour un tribunal de Chevron step zero est de savoir si « le Congrès avait l’intention de s’en remettre à la décision de l’agence. » Voir Long Island Care à la maison, Ltd. c. Coke, 551 U.S. 158, 173-74 (2007). Pour répondre à cette question, les tribunaux examinent si « Le Congrès s’attendrait à ce que l’agence puisse parler avec force de loi lorsqu’elle aborde l’ambiguïté du statut. »Hydromel, 533 États-Unis à 229. (Sinon, pas de déférence Chevron.) Un tribunal pourrait également décider à l’étape zéro que le cadre de Chevron ne s’applique pas parce que l’agence « n’a aucune expertise » dans le domaine ou parce que la question est d’une telle « importance économique et politique profonde » que le Congrès n’aurait pas délégué la décision à l’agence sub silentio. Le Roi c. Burwell, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015).
Mais Encino n’est pas votre cas typique d’étape zéro de Chevron. Le Congrès avait clairement pour objectif que le Département du Travail comble les lacunes de la FLSA. La Cour suprême en a déjà dit autant: » La LSF laisse explicitement des lacunes » et » donne au Ministère le pouvoir de combler ces lacunes au moyen de règles et de règlements. » Voir Long Island Care at Home, 551 États-Unis à la page 165. La question relève directement de l’expertise du Ministère, et bien qu’il s’agisse d’une question d’une grande importance pour les 45 000 conseillers de service à travers le pays, il ne s’agit pas d’une question d’une telle « importance économique et politique profonde » que nous pourrions douter que le Congrès ait l’intention de la transmettre à l’agence.
Encino n’est pas non plus votre cas typique de ferme d’État. La question à State Farm n’était pas de savoir si la règle de l’agence obtiendrait la déférence de Chevron. La doctrine Chevron n’existait pas alors — et ne le serait pas pendant un an de plus. La question dans State Farm était plutôt de savoir si la règle de l’agence devait être annulée. Il se passe autre chose ici.
Au risque de porter la métaphore chorégraphique un peu trop loin, nous suggérons qu’Encino est bien un mouvement différent — un mouvement que nous appellerons « Chevron step 0.5. »Si l’étape zéro de Chevron demande si le Congrès avait l’intention pour l’agence de combler les lacunes dans les statuts pertinents, l’étape 0 de Chevron.5 demande si l’agence a suivi la procédure appropriée pour combler le vide. Si ce n’est pas le cas, il ne suffit pas que le Congrès ait prévu que l’agence ait l’autorité de combler les lacunes. Même si l’agence a ce pouvoir, elle ne l’a pas utilisé.
La notion selon laquelle un règlement doit être valide sur le plan procédural pour être admissible au contrôle de la déférence ne devrait pas être controversée. Mead dit que la déférence de Chevron n’est justifiée que lorsque le Congrès a l’intention de déléguer le pouvoir d’interprétation à l’agence, et il dit également que le Congrès peut manifester cette intention en accordant à une agence le pouvoir de procéder selon la procédure « relativement formelle » de réglementation de notification et de commentaire. Hydromel, 533 États-Unis à 230. Il est tout à fait raisonnable d’exiger qu’une agence souhaitant recevoir la déférence de Chevron s’engage réellement dans le processus prescrit par le Congrès. L’APA exige que l’avis des règles proposées soit publié dans le Federal Register, que les avis soient suivis de périodes de commentaires d’une longueur particulière et que les règles contiennent un « énoncé général concis de leur fondement et de leur objet. » 5 U.S.C. § 553. Si une agence omet de faire ces choses, alors elle n’a pas exercé son pouvoir d’interprétation dans les termes attendus — en fait, énoncés — par le Congrès qui a délégué ce pouvoir.
Pour mettre le point clairement, imaginez qu’une agence ait obtenu le pouvoir de s’engager dans l’élaboration de règles d’avis et de commentaires et ait écrit un nouveau règlement (sur une question relevant de sa compétence et de son expertise) au dos d’une serviette clouée à un poteau indicateur à l’extérieur de la Maison Blanche. Le règlement contient une interprétation d’une disposition législative ambiguë, là encore relevant de la compétence de l’agence. Si cette agence affirmait alors que son interprétation écrite sur cette serviette avait droit à la déférence de Chevron, elle serait (nous pensons) riante hors cour. Mais pourquoi? Le Congrès a prévu que l’agence comble des lacunes dans le statut (étape zéro de Chevron) et le statut est en effet ambigu (étape un de Chevron). Supposons également que l’interprétation adoptée par l’agence sur la serviette soit tout à fait raisonnable (en fait, peut-être même la meilleure lecture de la loi), et que l’agence ait en fait expliqué son raisonnement de manière assez approfondie malgré les limites de surface de la serviette. L’interprétation devrait donc passer à l’étape deux de Chevron — et satisferait même à l’exigence de justification de State Farm. Mais personne (nous ne pensons pas) ne croit qu’une agence peut obtenir la déférence de Chevron pour une position prise sur une serviette. Pourquoi pas? Parce que l’agence n’a pas suivi la procédure appropriée pour exercer son pouvoir de combler les lacunes. La règle de la serviette s’effondre à l’étape 0.5 du Chevron.
Ce qui est le plus remarquable chez Encino, ce n’est donc pas qu’elle ait annoncé cette étape 0.5 mais que, en plus de 30 ans de jurisprudence Chevron, la Cour n’avait jamais explicite cette étape auparavant. (Au moins, à notre connaissance, étape 0.5 n’avait jamais été explicite auparavant, et la Cour n’a cité aucun argument à l’appui de cette proposition.) Pourquoi cela a-t-il pris si longtemps?
Une réponse partielle (bien qu’insatisfaisante) est que dans le cas typique d’APA dans lequel une partie privée conteste un règlement — même en cas de vice de procédure en cause — l’étape 0.5 n’est pas nécessaire. L’article 706 de l’APA (en fait, l’article 10(e) de l’APA, mais c’est une autre histoire) dit qu’un tribunal de révision doit » juger illégale et annuler une action de l’agence. . . trouvé pour être. . . sans respect de la procédure requise par la loi. » 5 U.S.C. § 706(2)(D). Si la règle est mise de côté, alors pouf!- c’est parti, et de toute évidence, un tribunal n’accordera pas la déférence de Chevron à une règle qui n’existe pas.
Mais Encino n’est pas une poursuite contre une agence administrative en vertu de l’APA pour faire annuler une règle. C’est un procès d’Hector Navarro et de ses collègues contre Encino Motorcars en vertu de la FLSA pour backpay. La cour n’aurait pas compétence pour annuler la règle du département du Travail dans ce contexte. La règle n’apparaît que parce que le tribunal doit décider de s’en remettre à l’avis du ministère du Travail ou d’interpréter l’exemption légale de novo.
Une autre réponse, bien qu’encore une fois seulement partielle, est que la conséquence d’une détermination négative à l’étape 0.5 de Chevron n’est pas que la déclaration de l’agence passe à la trappe! C’est que la déclaration de l’agence n’a pas force de loi. Mais la déclaration de l’agence n’est pas effacée de la mémoire humaine. Il est encore, au moins potentiellement, éligible à la déférence de Skidmore: « les tribunaux et les justiciables peuvent correctement recourir à des conseils » et son « poids ». . . dans un cas particulier dépendra de la rigueur évidente de son examen, de la validité de son raisonnement, de sa cohérence avec les déclarations antérieures et ultérieures, et de tous les facteurs qui lui confèrent le pouvoir de persuader, s’il n’a pas le pouvoir de contrôler. » Skidmore c. Swift & Co., 323 États-Unis 134, 140 (1944). (Ou, à tout le moins, nous ne pouvons penser à aucune raison impérieuse pour laquelle il ne serait pas plus éligible au Skid.) Certes, le vice de procédure (le fait qu’il ait été publié sur une serviette plutôt que dans le Registre fédéral) pourrait nous faire douter de la validité de son raisonnement. Là encore, pas mal de bonnes idées ont d’abord été écrites au dos d’une serviette. (Voir, par exemple, la buse d’incendie et l’aiguille spatiale.) Le point le plus important, cependant, est que la récompense pour avoir gagné à l’étape 0.5 de Chevron n’est pas si riche: vous devez toujours faire face à la déclaration de l’agence sous Skidmore. Cela signifie peut-être que les énergies d’un justiciable sont mieux dépensées pour mener une bataille de l’étape 1 au Chevron qu’une bataille de l’étape 0.5 au Chevron. Et si la question est moins susceptible d’être plaidée, elle est moins susceptible d’être un ratio decidendi.
Or, dans Encino, la conséquence de ce vice de procédure particulier est plus ou moins la même que la déclaration de l’agence qui va faire caca! Le vice de procédure est le défaut de l’agence de donner une raison, de sorte que le « pouvoir de persuasion » du règlement est nul. Mais il reste la possibilité que, dans un cas différent, une règle défectueuse sur le plan de la procédure offre néanmoins une interprétation si convaincante de la loi pertinente qu’elle aurait une influence sur Skidmore. Un vice de procédure ne signifie pas nécessairement la mort. Mais cela ne signifie pas de Chevron.
Enfin, on peut se demander si l’étape 0.5 d’Encino/ Chevron importe beaucoup si elle n’intervient que de manière collatérale, en dehors du contexte d’une contestation directe d’une règle d’agence. (Rappelons que dans une contestation directe, un vice de procédure signifie généralement que la règle est annulée, de sorte que la question de la déférence de Chevron tombe.) Pour celui d’entre nous qui enseigne le droit fiscal, la réponse est : C’est très certainement important. La Loi anti-injonction fiscale impose des limites aux contestations directes de la réglementation fiscale, de sorte que les attaques collatérales (dans le contexte d’une requête en justice fiscale ou d’une action en remboursement) sont le cas courant. Et au-delà de l’impôt, chaque fois qu’une agence intente une action d’exécution pour violation d’une loi et cite un règlement interprétant la loi comme un soutien, l’étape 0.5 de Chevron entre potentiellement en jeu.
Alors, Encino est-il un nouveau développement en droit administratif ? Oui – et non. Oui dans le sens où cela met en avant l’étape 0.5 de Chevron. Non dans le sens où l’étape 0.5 de Chevron aurait pu se cacher en arrière-plan depuis le début.