Justice Kennedys mening for flertallet i Encino Motorcars, LLC v. Navarro er vigtig af en række årsager. For det første er det første gang, at Højesteret har brugt en Perma.cc link i en udtalelse – en sejr for Harvard Lovskolebibliotek og dets Perma.cc partnere i deres kamp mod link rot i juridiske citater. Vi overlader det til andre at diskutere denne udvikling (samtidig med at vi anerkender, at vores egne links her ikke er i Perma-form). I stedet vil vi fokusere på, hvad der enten er en doktrinær innovation i Justice Kennedys mening eller en langvarig erklæring om det åbenlyse.
for det første fakta: Hector Navarro og fire andre sagsøgere arbejdede som “servicerådgivere” hos en Mercedes-forhandler i Encino-sektionen i Los Angeles. Servicerådgivere interagerer med kunder, der bringer deres køretøjer ind i forhandleren til reparation—i det væsentlige er de sælgere, der sælger tjenester snarere end biler. Navarro og hans medklagere siger, at de arbejdede mere end 40 timer om ugen, og at forhandleren undlod at betale dem halvanden time som krævet i henhold til Fair Labor Standards Act (FLSA). Så de sagsøgte forhandleren i federal district court.
forhandleren, Encino Motorcars, svarede, at Navarro og hans kolleger ikke har ret til halvandet løn, fordi servicerådgivere er fritaget for overarbejde i henhold til en ændring fra 1966 til FLSA. Denne ændring siger, at overtidskravet ikke gælder for “enhver sælger, partsman, eller mekaniker, der primært beskæftiger sig med salg eller service af biler, lastbiler, eller landbrugsredskaber, hvis han er ansat i en ikke-fremstillingsvirksomhed, der primært beskæftiger sig med at sælge sådanne køretøjer eller redskaber til ultimative købere.”29 U. S. C. L. 213 (b)(10) (a). En servicerådgiver er næsten helt sikkert en” sælger”, og en bilforhandler er ” en ikke-fremstillingsvirksomhed, der primært beskæftiger sig med at sælge til ultimative købere.”Det, der gør service advisor-sagen kompliceret, er dog, at en servicerådgiver ikke beskæftiger sig med at “sælge” biler (han eller hun sælger biltjenester), og en servicerådgiver er uden tvivl ikke involveret i at “servicere” biler (han eller hun leverer en service til kunder, ikke biler).
arbejdsafdelingen, der administrerer FLSA, har kæmpet i nogen tid for at afgøre, om servicerådgivere er omfattet af den lovbestemte undtagelse. I en fortolkningsforordning fra 1970 sagde afdelingen, at servicerådgivere ikke er fritaget. Efter at flere domstole havde truffet den anden vej, angav afdelingen i et udtalelsesbrev fra 1978, at den ville betragte servicerådgivere som fritaget, skønt den forlod fortolkningsforordningen fra 1970 om bøgerne. I 2008 foreslog afdelingen at ændre forordningen fra 1970 for at præcisere, at servicerådgivere er fritaget for overarbejde. Derefter i 2011, efter en to måneders kommentarperiode og en næsten tre års forsinkelse, offentliggjorde afdelingen en endelig regel, der bekræftede sin holdning fra 1970 om, at servicerådgivere ikke er fritaget. I præamblen til 2011-reglen forklarede afdelingen sin beslutning som følger:
afdelingen bemærker, at den er baseret på dens læsning af som begrænsning af undtagelsen til sælgere, der sælger køretøjer og partsmænd og mekanikere, der servicerer køretøjer. Afdelingen mener, at denne fortolkning er rimelig og er uenig i fjerde kredsløbs konklusion . . . at forordningen utilladeligt indsnævrer statutten. Derfor, afdelingen har konkluderet, at der er en passende tilgang til at afgøre, om medarbejdere i sådanne stillinger er omfattet af undtagelsen.
76 Fed. Reg. 18.838 (Apr. 5, 2011).
baseret på Labor Department ‘ s udtalelse fra 2011 afholdt det niende kredsløb i Navarros tilfælde, at servicerådgivere ikke er fritaget for FLSA overarbejde krav. For at nå denne beslutning anvendte det niende kredsløb de to-trins rammer, der er beskrevet i Chevron, U. S. A., Inc. v. NRDC, Inc., 467 U. S. 837, 842 (1984). Hos Chevron trin et, det niende kredsløb konkluderede, at den lovbestemte undtagelse for sælgere, partsmen, og mekanik i FLSA er tvetydig med hensyn til, om det dækker servicerådgivere. Og på Chevron trin to konkluderede Retten, at afdelingens fortolkning var baseret på en tilladt konstruktion af statutten.
Chevron møder statsgård
Justice Kennedy—skriver for sig selv, Chief Justice og Justices Ginsburg, Breyer, Sotomayor og Kagan—så sagen helt anderledes. Han erkendte det, ” n det sædvanlige kursus, når et agentur er autoriseret af Kongressen til at udstede regler og bekendtgør en forordning, der fortolker en lov, den håndhæver, fortolkningen modtager respekt, hvis statutten er tvetydig, og hvis agenturets fortolkning er rimelig.”Encino Motorcars, LLC v. Navarro, 579 U. S. __, __ (2016) (slip op. kl 7). Men han tilføjede, at “Chevron—respekt ikke er berettiget, hvor forordningen er “proceduremæssigt defekt” – det vil sige, hvor agenturet fejler ved ikke at følge de korrekte procedurer i udstedelsen af forordningen.” ID. på __ (slip op. på 8) (citerer USA mod Mead Corp., 533 U. S. 218, 227 (2001)). Han fortsætter med at sige (med en hel del uddrag fra vores side):
et af de grundlæggende proceduremæssige krav til administrativ regulering er, at et agentur skal give tilstrækkelige grunde til sine beslutninger. Agenturet ” skal undersøge de relevante data og formulere en tilfredsstillende forklaring på sin handling, herunder en rationel forbindelse mellem de fundne fakta og det valgte valg.”Motorkøretøj Mfrs. Assn. af United States, Inc. v. State Farm Mut. Automobile Ins. Co., 463 U. S. 29, 43 (1983). . . .
anvendelse af disse principper her er den uundgåelige konklusion, at 2011-forordningen blev udstedt uden den begrundede forklaring, der var påkrævet i lyset af afdelingens ændring i position og de involverede betydelige afhængighedsinteresser. Ved offentliggørelsen af 2011-forordningen tilbød afdelingen næppe nogen forklaring. . . . Denne mangel på begrundet forklaring på en regulering, der er uforenelig med afdelingens mangeårige tidligere holdning, resulterer i en regel, der ikke kan bære lovens kraft. Se 5 U. S. C. L. 706 (2) (en); State Farm, supra, på 42-43. Det følger heraf, at denne forordning ikke modtager Chevron-respekt i fortolkningen af den relevante statut.
Encino Motorcars, 579 us at __, __ (slip op. ved 9-10, 12).
vores første reaktion på denne passage var: Huh? Ronald Levin har observeret, at domstole undertiden fusionere State Farm anmeldelse med Chevron trin to. Se Ronald M. Levin, anatomi Chevron trin to genovervejet, 72 Chi.- Kent. L. Rev. 1253 (1997). Men Encino er eftertrykkeligt ikke en Chevron trin to beslutning. Justice Kennedy er helt klar over, at han ikke engagerer sig i Chevron to-trins rammen. Og i øvrigt, Justice Kennedy beslutter ikke Chevron trin et spørgsmål: om den lovbestemte undtagelse er tvetydig med hensyn til servicerådgivere. Faktisk var dommerne Thomas og Alito uenige af den grund: de troede, at den lovbestemte undtagelse utvetydigt dækker servicerådgivere, og de ville ikke have forladt dette problem, der skulle løses af det niende kredsløb om varetægtsfængsling.
så måske er Encino et eksempel på, hvad forvaltningsret casebooks kalder “Chevron trin nul” forespørgsel: et portspørgsmål, der gælder før Chevron to-trin. Se Stephen G. Breyer et al., Forvaltningsret og reguleringspolitik: problemer, tekst og sager 293 (7. udgave. 2011); Jerry L. Masha et al., Forvaltningsret: det amerikanske offentligretlige System: sager og Materialer1022 (7.udgave. 2014); Se også Thomas Merrill & Kristin Hickman, chevrons domæne, 89 Geo. L. J. 833, 836 (2001) (mønter sætningen). Det ” ultimative spørgsmål “for en domstol ved Chevron trin nul er, om” Kongressen havde til hensigt at udsætte agenturets beslutning.”Se Long Island Care At Home, Ltd. V. koks, 551 U. S. 158, 173-74 (2007). For at besvare dette spørgsmål overvejer domstolene, om “kongressen ville forvente, at agenturet kunne tale med lovens kraft, når det adresserer tvetydighed i statutten.”Mead, 533 U. S. ved 229. (Hvis ikke, så ingen Chevron respekt.) En domstol kan også beslutte ved trin nul, at Chevron-rammen ikke finder anvendelse, fordi agenturet “ikke har nogen ekspertise” på området, eller fordi spørgsmålet er af så “dyb økonomisk og politisk betydning”, at Kongressen ikke ville have delegeret beslutningen til agenturet sub silentio. Kong v. Burn, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015).
men Encino er ikke din typiske Chevron trin nul sag. Kongressen havde klart til hensigt, at arbejdsafdelingen skulle udfylde huller i FLSA. Højesteret har allerede sagt så meget: “FLSA forlader eksplicit huller” og ” giver afdelingen beføjelse til at udfylde disse huller gennem regler og forskrifter.”Se Long Island pleje hjemme, 551 USA på 165. Spørgsmålet ligger helt inden for afdelingens ekspertise, og selvom det er et spørgsmål af stor betydning for de 45.000 servicerådgivere over hele landet, er det ikke et spørgsmål om så “dyb økonomisk og politisk betydning”, at vi måske tvivler på, om kongressen mente at videregive det til agenturet.
Encino er heller ikke din typiske statslige Gårdssag. Spørgsmålet i State Farm var ikke, om agenturets regel ville få Chevron respekt. Chevron-doktrinen eksisterede ikke dengang-og ville ikke i endnu et år. Snarere var spørgsmålet i State Farm, om agenturets regel skulle slås ned. Der foregår noget andet her.
med risiko for at bære den koreografiske metafor et skridt for langt foreslår vi, at Encino faktisk er et andet skridt—et skridt, vi kalder “Chevron step 0.5.”Hvis Chevron trin nul spørger, om Kongressen har til hensigt, at agenturet skal udfylde huller i den relevante statut, Chevron Trin 0.5 spørger, om agenturet har fulgt den korrekte procedure for at udfylde hullet. Hvis ikke, så er det ikke nok for Kongressen at have til hensigt, at agenturet skal have gap-filling authority. Selv hvis agenturet har den magt, har det ikke brugt det.
forestillingen om, at en forordning skal være proceduremæssigt gyldig for at kvalificere sig til at kontrollere respekt, bør ikke være kontroversiel. Mead siger, at Chevron-respekt kun er berettiget, hvor kongressen havde til hensigt at delegere fortolkende myndighed til agenturet, og det siger også, at kongressen kan manifestere denne hensigt ved at give et agentur myndighed til at gå videre gennem den “relativt formelle” procedure for meddelelse-og-kommentar-regulering. Mead, 533 U. S. ved 230. Det er ganske fornuftigt at kræve, at et agentur, der ønsker at modtage Chevron-respekt, faktisk deltager i den proces, der er foreskrevet af kongressen. APA kræver, at meddelelse om foreslåede regler offentliggøres i Federal Register, at meddelelser efterfølges af kommentarperioder af særlig længde, og at reglerne indeholder “kortfattet generel redegørelse for deres grundlag og formål.”5 U. S. C. Kr.553. Hvis et agentur undlader at gøre disse ting, har det ikke udøvet sin fortolkende myndighed inden for de betingelser, der forventes—Ja, fastsat—af kongressen, der delegerede denne myndighed.
forestil dig, at et agentur havde fået myndighed til at engagere sig i meddelelse og kommentar-regulering og skrev en ny forordning (om et spørgsmål inden for dets jurisdiktion og ekspertise) på bagsiden af et serviet spikret til et skilt uden for Det Hvide Hus. Forordningen indeholder en fortolkning af en tvetydig lovbestemmelse, igen inden for agenturets jurisdiktion. Hvis agenturet derefter hævdede sin fortolkning skrevet på det serviet var berettiget til Chevron respekt, ville det (vi tror) blive grinet ud af retten. Men hvorfor? Kongressen havde til hensigt, at agenturet skulle udfylde huller i statutten (Chevron trin nul) og statutten er faktisk tvetydig (Chevron trin et). Antag også, at den fortolkning, som agenturet har vedtaget på serviet, er helt rimelig (ja, måske endda den bedste læsning af statutten), og at agenturet faktisk forklarede sin begrundelse ganske grundigt på trods af servietets overfladearealgrænser. Så fortolkningen skal passere mønstre på Chevron trin to-og ville endda tilfredsstille State Farm ‘ s grundgivende krav. Men ingen (Vi tror ikke) mener, at et agentur kan få Chevron respekt for en stilling taget på en serviet. Hvorfor ikke? Fordi agenturet ikke fulgte den korrekte procedure for at udøve sin myndighed til udfyldning af huller. Servietreglen flunks ved Chevron trin 0.5.
det mest bemærkelsesværdige ved Encino er derfor ikke, at det annoncerede dette trin 0.5, men at Domstolen i over 30 års Chevron-retspraksis aldrig havde gjort dette trin eksplicit før. (I det mindste, så vidt vi ved, Trin 0.5 var aldrig blevet gjort eksplicit før, og retten citerede ingen sag for forslaget.) Hvorfor tog det så lang tid?
et delvis (om end utilfredsstillende) svar er, at i det typiske APA—tilfælde, hvor en privat part anfægter en forordning—selv når der er tale om en procedurefejl-er trin 0.5 unødvendigt. Afsnit 706 i APA(virkelig afsnit 10 (e) i APA, men det er en anden historie) siger, at en Revisionsret skal “holde ulovlig og afsætte agenturets handling . . . fundet at være . . . uden overholdelse af proceduren kræves ved lov.”5 U. S. C. L. 706 (2) (D). Hvis reglen er afsat, så poof!- det er væk, og helt klart vil en domstol ikke give Chevron respekt for en regel, der ikke eksisterer.
men Encino er ikke en sag mod et administrativt agentur under APA for at få en regel afsat. Det er en dragt af Hector Navarro og hans kolleger mod Encino Motorcars under FLSA for backpay. Retten ville ikke have nogen kompetence til at tilsidesætte Arbejdsafdelingens regel i denne sammenhæng. Reglen kommer kun op, fordi retten skal beslutte, om man skal udsætte sig for Arbejdsafdelingens opfattelse eller fortolke den lovbestemte fritagelse de novo.
et andet svar, men igen kun en delvis, er, at konsekvensen af en negativ bestemmelse ved Chevron trin 0.5 ikke er, at agenturets udtale går poof! Det er, at agenturets udtalelse mangler lovens kraft. Men agenturets udtalelse er ikke udslettet fra menneskets hukommelse. Det er stadig, i det mindste potentielt, er berettiget til Skidmore respekt: “domstole og retssager kan ordentligt ty til vejledning,” og dens “vægt . . . i et bestemt tilfælde vil afhænge af den grundighed, der er tydelig i dens overvejelse, gyldigheden af dens ræsonnement, dens sammenhæng med tidligere og senere udtalelser og alle de faktorer, der giver den magt til at overtale, hvis den mangler magt til at kontrollere.”Skidmore v. hurtig & Co., 323 U. S. 134, 140 (1944). (Eller i det mindste kan vi ikke tænke på nogen overbevisende grund til, at det ikke ville være Skidmore-berettiget.) For at være sikker kan den proceduremæssige mangel (det faktum, at den blev offentliggjort på en serviet snarere end i det føderale Register) få os til at stille spørgsmålstegn ved gyldigheden af dens begrundelse. Så igen, en hel del gode ideer blev først skrevet på bagsiden af en serviet. (Se f.eks. branddysen og Rumnålen.) Det større punkt er dog, at belønningen for at vinde på Chevron step 0.5 ikke er så rig: du skal stadig kæmpe med agenturets udtalelse under Skidmore. Måske betyder det, at en litigants energier er bedre brugt til at føre en Chevron step one battle end en Chevron step 0.5 battle. Og hvis problemet er mindre tilbøjelige til at blive retsforfulgt, er det mindre sandsynligt, at det er et forhold decidendi.
nu, i Encino, er konsekvensen af denne særlige procedurefejl mere eller mindre den samme som agenturets udtalelse, der går poof! Den proceduremæssige mangel er agenturets manglende begrundelse, så forordningens “magt til at overtale” er nul. Men der er stadig muligheden for, at en proceduremæssigt defekt regel i et andet tilfælde ikke desto mindre ville tilbyde en så overbevisende fortolkning af den relevante statut, at den ville svinge under Skidmore. En procedurefejl betyder ikke nødvendigvis død. Men det betyder ingen Chevron.
endelig kan man spørge, om Encino/Chevron step 0.5 betyder meget, hvis det kun kommer op i sikkerhed uden for rammerne af en direkte udfordring til en agenturregel. (Husk, at i en direkte udfordring betyder en procedurefejl generelt, at reglen er afsat, så spørgsmålet om Chevron-respekt falder væk.) For den af os, der underviser i skattelovgivning, er svaret: det betyder helt sikkert noget. Loven om Skatteforbud pålægger grænser for direkte udfordringer for indtægtsregler, så sikkerhedsangreb (i forbindelse med en skattedomstols andragende eller refusionshandling) er den modale sag. Og ud over skat, når et agentur bringer en håndhævelsesaktion for overtrædelse af en lov og citerer en forordning, der fortolker statutten som støtte, kommer Chevron step 0.5 potentielt i spil.
så er Encino en ny udvikling i forvaltningsret? Ja—og nej. Ja i den forstand, at det bringer Chevron trin 0.5 i forgrunden. Nej i den forstand, at Chevron step 0.5 måske har luret i baggrunden hele tiden.