názor soudce Kennedyho pro většinu v Encino Motorcars, LLC v. Navarro je významný z mnoha důvodů. Pro jednoho, je to poprvé, kdy Nejvyšší soud použil a Perma.cc odkaz ve stanovisku-vítězství pro knihovnu Harvard Law School a její Perma.cc partneři v boji proti hnilobě odkazů v právních citacích. Necháme na ostatních, aby diskutovali o tomto vývoji (a zároveň uznali, že naše vlastní odkazy zde nejsou ve formě Perma). Místo toho se zaměříme na to, co je buď doktrinální inovace v názoru soudce Kennedyho, nebo dávno opožděné prohlášení zřejmého.
za prvé, fakta: Hector Navarro a čtyři další žalobci pracovali jako „servisní poradci“ v obchodním zastoupení Mercedes-Benz v sekci Encino v Los Angeles. Servisní poradci komunikují se zákazníky, kteří přinášejí svá vozidla do autorizovaného servisu k opravě-v podstatě jsou to prodejci, kteří prodávají služby spíše než auta. Navarro a jeho spolupracovníci tvrdí, že pracovali více než 40 hodin týdně a že obchodní zastoupení jim nezaplatilo čas a půl, jak to vyžaduje zákon o spravedlivých pracovních normách (FLSA). Takže žalovali obchodní zastoupení u federálního okresního soudu.
prodejce Encino Motorcars odpověděl, že Navarro a jeho spolupracovníci nemají nárok na čas a půl platu, protože servisní poradci jsou osvobozeni od požadavku na přesčasy podle změny FLSA z roku 1966. Tento pozměňovací návrh říká, že požadavek na přesčasy se nevztahuje na “ žádného prodavače, partsman, nebo mechanik primárně zabývající se prodejem nebo servisem automobilů, nákladní automobily, nebo zemědělské nářadí, pokud je zaměstnán v nevýrobním zařízení primárně zabývajícím se prodejem takových vozidel nebo nářadí konečným kupujícím.“29 U.S. C. § 213(b)(10)(A). Servisní poradce je téměř jistě “ prodavač,“ a Autosalon je „nevýrobní zařízení primárně zabývající se prodejem konečným kupujícím.“Co dělá případ servisního poradce komplikovaným, je však to, že servisní poradce se nezabývá“ prodejem „automobilů (prodává automobilové služby) a servisní poradce se pravděpodobně nezabývá“ servisem “ automobilů (poskytuje služby zákazníkům, nikoli autům).
Ministerstvo práce, které spravuje FLSA, se již nějakou dobu snaží zjistit, zda se na servisní poradce vztahuje zákonná výjimka. V interpretačním nařízení z roku 1970 Ministerstvo uvedlo, že servisní poradci nejsou osvobozeni. Poté, co několik soudů rozhodlo opačně, Ministerstvo v dopise o stanovisku z roku 1978 uvedlo, že bude považovat poradce služeb za osvobozené, ačkoli ponechalo interpretační nařízení z roku 1970 na knihách. V roce 2008 Ministerstvo navrhlo změnit nařízení z roku 1970 tak, aby objasnilo, že servisní poradci jsou osvobozeni od požadavku na přesčasy. Poté v roce 2011, po dvouměsíčním připomínkovém období a téměř tříletém zpoždění, Ministerstvo vyhlásilo konečné pravidlo, které znovu potvrdilo své stanovisko z roku 1970, že servisní poradci nejsou osvobozeni. V preambuli pravidla z roku 2011 Ministerstvo vysvětlilo své rozhodnutí takto:
oddělení poznamenává, že je založeno na jeho čtení jako omezení výjimky pro prodejce, kteří prodávají vozidla, a pro účastníky a mechaniky, kteří obsluhují vozidla. Ministerstvo se domnívá, že tento výklad je rozumný a nesouhlasí se závěrem čtvrtého okruhu . . . že nařízení zákon nepřípustně zužuje. Ministerstvo proto dospělo k závěru, že stanoví vhodný přístup k určení, zda zaměstnanci na těchto pozicích podléhají výjimce.
76 Fed. Reg. 18,838 (Duben. 5, 2011).
na základě prohlášení ministerstva práce z roku 2011 se devátý obvod konal v případě Navarra, že servisní poradci nejsou osvobozeni od požadavku na přesčasy FLSA. K dosažení tohoto rozhodnutí použil devátý okruh dvoustupňový rámec stanovený v Chevron, U. S. A., Inc. v. NRDC, Inc., 467 USA 837, 842 (1984). V prvním kroku Chevron, devátý okruh dospěl k závěru, že zákonná výjimka pro prodejce, partsmen, a mechanici ve FLSA jsou nejednoznační, zda se týkají servisních poradců. A ve druhém kroku soud dospěl k závěru, že výklad ministerstva je založen na přípustné konstrukci statutu.
Chevron splňuje státní farmu
soudce Kennedy-psaní pro sebe, hlavní soudce a soudci Ginsburg, Breyer, Sotomayor a Kagan-viděl věc zcela jinak. Uznal to, “ n obvyklý kurz, kdy je agentura zmocněna Kongresem vydávat předpisy a vyhlašuje nařízení interpretující zákon, který prosazuje, výklad dostává úctu, pokud je statut nejednoznačný a pokud je výklad agentury přiměřený.“Encino Motorcars, LLC v. Navarro, 579 U. S.__, _ _ (2016) (slip op. at 7). Dodal však, že „úcta k Chevronovi není oprávněná tam, kde je nařízení“ procedurálně vadné—-to je, kde agentura chybuje tím, že nedodržuje správné postupy při vydávání nařízení.“ Idy. na _ _ (skluzu op. v 8) (citovat Spojené státy v. Mead Corp., 533 u. s. 218, 227 (2001)). Dále říká (s trochou výňatku z naší strany):
jedním ze základních procesních požadavků správního rozhodování je, že agentura musí pro svá rozhodnutí uvést přiměřené důvody. Agentura “ musí přezkoumat příslušné údaje a formulovat uspokojivé vysvětlení své činnosti, včetně racionálního spojení mezi zjištěnými skutečnostmi a provedenou volbou.“Mfrs Motorových Vozidel. Assn. Spojených států, Inc. v. Státní statek Mut. Automobilové Ins. Spolupráce., 463 U. S. 29, 43 (1983). . . .
při použití těchto zásad je nevyhnutelným závěrem, že nařízení z roku 2011 bylo vydáno bez odůvodněného vysvětlení, které bylo vyžadováno s ohledem na změnu postavení oddělení a významné zájmy reliance. Při vyhlášení nařízení z roku 2011 Ministerstvo nenabídlo téměř žádné vysvětlení. . . . Tento nedostatek odůvodněného vysvětlení nařízení, které je v rozporu s dlouhodobým dřívějším postojem Ministerstva, vede k pravidlu, které nemůže nést sílu zákona. Viz 5 U.S. C. § 706(2)(A); State Farm, supra, at 42-43. Z toho vyplývá, že tomuto nařízení se při výkladu příslušného statutu nedostává úcty.
Encino Motorcars, 579 us at __, __ (skluz op. at 9-10, 12).
naše první reakce na tuto pasáž byla: co? Ronald Levin poznamenal, že soudy někdy slučují Státní zemědělskou revizi s Chevronovým krokem dva. Viz Ronald M. Levin, anatomie Chevron krok dva přehodnoceno, 72 Chi.- Kente. L. Rev. 1253 (1997). Encino však není rozhodujícím krokem druhého kroku. Soudce Kennedy má zcela jasno v tom, že se neúčastní dvoustupňového rámce Chevron. A navíc, soudce Kennedy nerozhoduje o prvním kroku Chevron: zda je zákonná výjimka nejednoznačná, pokud jde o poradce služeb. Soudci Thomas a Alito z tohoto důvodu nesouhlasili: domnívali se, že zákonná výjimka se jednoznačně vztahuje na poradce služeb, a nenechali by tuto otázku vyřešit devátým okruhem ve vazbě.
takže možná Encino je příkladem toho, co Správní právo casebooks nazývá dotaz“ Chevron step zero“: otázka brány, která platí před prýmkem ve dvou krocích. Viz Stephen G.Breyer et al., Správní právo a regulační politika: problémy, Text a případy 293 (7. vydání. 2011); Jerry L.Mashaw et al., Správní právo: Americký systém veřejného práva: případy a Materiály1022 (7.vydání. 2014); viz také Thomas Merrill & Kristin Hickman, Chevronova doména, 89 Geo. L. J. 833, 836 (2001) (ražení fráze). „Konečnou otázkou“ pro soud v Chevron step zero je, zda “ Kongres zamýšlel odložit rozhodnutí agentury.“Viz Long Island Care at Home, Ltd. v. Coke, 551 U. s. 158, 173-74 (2007). Odpovědět na tuto otázku, soudy zvažují, zda „Kongres by očekával, že agentura bude schopna mluvit se silou zákona, když řeší Nejednoznačnost ve statutu.“Mead, 533 U.S. na 229. (Pokud ne, pak žádná úcta k Chevronovi.) Soud by také mohl v kroku nula rozhodnout, že se rámec Chevron nepoužije, protože agentura „nemá žádné odborné znalosti“ v této oblasti nebo proto, že otázka má tak „hluboký ekonomický a politický význam“, že Kongres by toto rozhodnutí delegoval na agenturu sub silentio. Král v. Burwell, 135 S.Ct. 2480, 2489 (2015).
ale Encino není typický případ Chevron step zero. Kongres jasně zamýšlel, aby ministerstvo práce vyplnilo mezery ve FLSA. Nejvyšší soud již řekl tolik: „FLSA výslovně ponechává mezery“ a “ poskytuje oddělení pravomoc tyto mezery vyplnit prostřednictvím pravidel a předpisů.“Viz Long Island Care doma, 551 USA na 165. Problém spočívá přímo v odborných znalostech oddělení, a přestože je to otázka velmi důležitá pro 45,000 servisní poradce po celé zemi, není to otázka tak „hlubokého ekonomického a politického významu“, že bychom mohli pochybovat o tom, zda Kongres chtěl předat agentuře.
ani Encino není váš typický případ státní farmy. Otázkou ve státní farmě nebylo, zda vláda agentury získá úctu k Chevronovi. Doktrína Chevron tehdy neexistovala-a neměla by ještě jeden rok. Spíše šlo o to, zda má být pravidlo agentury zrušeno. Děje se tu něco jiného.
riskujeme, že přeneseme choreografickou metaforu o krok příliš daleko, navrhujeme, že Encino je skutečně jiný krok—krok, který budeme nazývat “ Chevron step 0.5.“Pokud se Chevron step zero zeptá, zda Kongres zamýšlel pro agenturu vyplnit mezery v příslušném statutu, Chevron step 0.5 se ptá, zda agentura dodržela správný postup při vyplňování mezery. Pokud ne, pak nestačí, aby Kongres zamýšlel, aby agentura měla pravomoc vyplňovat mezery. I když má agentura tuto pravomoc, nevyužila ji.
představa, že nařízení musí být procedurálně platné, aby se kvalifikovalo pro kontrolu úcty, by neměla být kontroverzní. Mead říká, že úcta k Chevronovi je oprávněná pouze tehdy, pokud Kongres zamýšlel delegovat interpretační autoritu na agenturu, a také říká, že Kongres může tento záměr projevit tím, že agentuře udělí pravomoc postupovat „relativně formálním“ postupem tvorby pravidel oznámení a komentářů. Mead, 533.na 230. Je docela rozumné požadovat, aby se agentura, která chce získat úctu Chevron, skutečně zapojila do procesu předepsaného Kongresem. APA vyžaduje, aby oznámení o navrhovaných pravidlech byla zveřejněna ve federálním rejstříku, po oznámení budou následovat období komentářů zvláštní délky, a že pravidla obsahují „stručné obecné prohlášení o jejich základu a účelu.“5 U.S. C. § 553. Pokud agentura tyto věci neudělá, nevykonala svou interpretační pravomoc v rámci podmínek očekávaných—skutečně stanovených—Kongresem, který tuto pravomoc delegoval.
Chcete-li to říci ostře, představte si, že agentuře bylo uděleno oprávnění zapojit se do tvorby pravidel pro oznámení a komentáře a na zadní straně ubrousku přibitého na rozcestník před Bílým domem napsal nové nařízení (o záležitosti v rámci své jurisdikce a odborných znalostí). Nařízení obsahuje výklad nejednoznačného zákonného ustanovení, opět v jurisdikci agentury. Pokud by pak tato agentura tvrdila, že její výklad napsaný na tomto ubrousku má nárok na úctu k Chevronovi,bylo by to (myslíme si) mimosoudní. Ale proč? Kongres zamýšlel, aby agentura zaplnila mezery ve statutu (prýmek krok nula) a statut je skutečně nejednoznačný (prýmek krok jedna). Předpokládejme také, že výklad přijatý agenturou na ubrousku je zcela rozumný (možná dokonce nejlepší čtení statutu) a že agentura skutečně vysvětlila své odůvodnění docela důkladně navzdory limitům povrchové plochy ubrousku. Výklad by tedy měl projít druhým krokem-a dokonce by vyhověl požadavku Státního statku na odůvodnění. Ale nikdo (nemyslíme si) nevěří, že agentura může získat Chevron úctu za pozici zaujatou na ubrousku. Proč ne? Protože agentura nedodržela řádný postup při výkonu svého oprávnění k vyplňování mezer. Pravidlo ubrousku propadne v kroku 0.5.
co je na Encinu nejpozoruhodnější, není tedy to, že tento krok oznámil 0,5, ale to, že za více než 30 let judikatury Chevron soud nikdy tento krok výslovně neučinil. (Alespoň podle našeho nejlepšího vědomí, krok 0.5 nebylo nikdy dříve výslovně uvedeno, a soud neuvedl žádný případ pro návrh.) Proč to trvalo tak dlouho?
jedna částečná (i když neuspokojivá) odpověď je, že v typickém případě APA, kdy soukromá strana zpochybňuje nařízení—i když se jedná o procesní vadu—je krok 0.5 zbytečný. Sekce 706 APA (opravdu, sekce 10 (e) APA, ale to je jiný příběh )říká, že přezkumný soud “ bude nezákonný a odloží činnost agentury. . . bylo zjištěno . . . bez dodržování postupu vyžadovaného zákonem.“5 U.S. C. § 706 Odst. 2 Písm. D). Pokud je pravidlo zrušeno, pak puf!- je to pryč, a zcela evidentně soud nepřizná Chevron úctu k pravidlu, které neexistuje.
ale Encino není žalobou proti správnímu orgánu podle APA, aby bylo pravidlo zrušeno. Je to žaloba Hectora Navarra a jeho spolupracovníků proti Encino Motorcars pod FLSA pro backpay. Soud by v této souvislosti neměl pravomoc zrušit pravidlo Ministerstva práce. Toto pravidlo přichází pouze proto, že soud musí rozhodnout, zda odloží názor Ministerstva práce, nebo vykládá zákonnou výjimku de novo.
další odpovědí, i když opět jen částečnou, je, že důsledkem negativního určení v kroku 0.5 Chevron není to, že prohlášení agentury jde poof! Je to tím, že prohlášení agentury postrádá sílu zákona. Prohlášení agentury ale není vymazáno z lidské paměti. To ještě, alespoň potenciálně, má nárok na Skidmore úctu: „soudy a sporné osoby se mohou řádně uchýlit k vedení, „a jeho“ váha . . . v konkrétním případě bude záviset na důkladnosti patrné v jeho zvážení, platnost jeho uvažování, jeho soulad s dřívějšími a pozdějšími prohlášeními, a všechny ty faktory, které mu dávají moc přesvědčit, pokud mu chybí moc ovládat.“Skidmore v. Swift & Co., 323 U. S. 134, 140 (1944). (Nebo nás přinejmenším nenapadá žádný pádný důvod, proč by to nebylo sjízdné.) Jistě, procesní vada (skutečnost, že byla zveřejněna spíše na ubrousku než ve federálním registru) by nás mohla zpochybnit platnost jejího odůvodnění. Pak znovu, na zadní straně ubrousku bylo nejprve napsáno několik skvělých nápadů. (Viz např. požární tryska a vesmírná jehla.) Větší bod však spočívá v tom, že odměna za výhru v Chevron step 0.5 není tak bohatá: stále se musíte potýkat s prohlášením agentury pod Skidmore. Možná to znamená, že energie účastníka sporu je lépe vynaložena na vedení bitvy o prýmek v prvním kroku než na bitvu o prýmek v kroku 0,5. A pokud je problém méně pravděpodobný, je méně pravděpodobné, že bude rozhodnuto o poměru.
nyní je v Encinu důsledek této konkrétní procesní vady víceméně stejný jako prohlášení agentury, které jde poof! Procesní vadou je neschopnost agentury uvést důvod, takže „pravomoc nařízení přesvědčit“ je nulová. Stále však existuje možnost, že v jiném případě by procedurálně vadné pravidlo nabídlo tak přesvědčivý výklad příslušného statutu, že by se houpalo pod Skidmore. Procedurální vada nemusí nutně znamenat smrt. Ale neznamená to Žádný prýmek.
a konečně se můžeme zeptat, zda Encino/Chevron step 0.5 hodně záleží, pokud se objeví pouze oboustranně, mimo kontext přímé výzvy agenturnímu pravidlu. (Připomeňme, že v přímé výzvě procesní vada obecně znamená, že pravidlo je zrušeno, takže otázka úcty k prýmku odpadá.) Pro jednoho z nás, který učí daňové právo, odpověď zní: zcela jistě záleží. Zákon o daňovém zákazu ukládá omezení přímých výzev k regulaci příjmů, takže vedlejší útoky (v souvislosti s návrhem daňového soudu nebo žalobou o vrácení peněz) jsou modálním případem. A kromě daně, kdykoli agentura podá exekuční žalobu za porušení statutu a cituje nařízení interpretující statut jako podporu, Chevron step 0.5 potenciálně vstoupí do hry.
je tedy Encino novým vývojem správního práva? Ano-a ne. Ano v tom smyslu, že přináší Chevron krok 0.5 do popředí. Ne v tom smyslu, že Chevron step 0.5 mohl celou dobu číhat v pozadí.