Kina har lyckats höja mer än 700 miljoner människor ur absolut fattigdom sedan landets reform och öppningsperiod började i slutet av 1970-talet. under fyra decennier har landet förvandlat sig från en stor mottagare av utländskt bistånd till en kritisk leverantör av investerings-och utvecklingsresurser för det globala Söderna. Kinas metoder för att tillhandahålla utvecklingsbistånd skiljer sig i många avseenden från de rådande standarderna för officiellt utvecklingsbistånd (ODA) som fastställts av organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). De två metoderna syftar dock båda till att förbättra utvecklingsländernas ekonomiska resultat och sociala välfärdssystem, samtidigt som de tjänar givarländernas nationella intressen.
Kinas utländska biståndsprogram har varit föremål för återkommande men gradvisa reformer—en trend som speglar landets övergripande ekonomiska bana och en som fortsätter idag. Peking grundade China International Development Cooperation Agency (CIDCA) för ungefär ett år sedan i April 2018, och landets ansträngningar att reformera sin utvecklingsbiståndsmodell pågår. Byrån har fått i uppdrag att höga mål, men kortsiktiga förväntningar måste dämpas av kvardröjande frågor om hur det passar in i landets befintliga utländskt bistånd byråkrati. Kina har trots allt tillhandahållit utländskt bistånd i årtionden, och det kinesiska internationella utvecklingsgemenskapen har krävt ett bilateralt biståndsorgan sedan början av 2000-talet. Att undersöka historien om kinesiskt utländskt bistånd och logiken bakom young development agency: s grundande kan hjälpa till att kontextualisera dess status och den roll den kommer att spela.
utvecklingen av kinesiskt utländskt bistånd
under den nuvarande regimen i Peking går Kinas praxis att skicka resurser till grannländerna tillbaka till början av 1950-talet, även om en del av detta bistånd inte passar snyggt inom en modern uppfattning om ODA. Inför trycket från upplevda amerikanska inneslutningsinsatser och USA. utländska biståndsprogram i Asien lanserade Kina sina egna självbeskrivna externa biståndsprogram, som inkluderade militärt och livsmedelsbistånd till Nordkorea och Vietnam för att stödja deras kamp mot amerikanska respektive franska militära styrkor i början av 1950-talet.
Cheng Cheng
Kinas inställning till utländskt bistånd sammanföll gradvis kring en uppsättning principer som betonar mottagarländernas suveränitet och ömsesidig nytta. 1964, under ett besök i Accra, Ghana, då Kinas premiärminister Zhou Enlai presenterade en formaliserad uppsättning ideer som Peking fortfarande beskriver som styr Kinas inställning till utländskt bistånd som kallas de åtta principerna. Dessa häftklamrar av kinesisk diplomati inkluderar föreskrifter som suveränt oberoende, icke-inblandning i andra länders inrikes frågor och lika samarbete. Under tiden deltog Kina i anfall av så kallad checkbookdiplomati för att konkurrera med Taiwan för diplomatiskt erkännande, finansiera storskaliga biståndsprojekt i många afrikanska länder och på andra håll, såsom Tazara-järnvägen som förbinder Tanzania och Zambia.1 Dessa utgifter satte en enorm börda på den kinesiska ekonomin och fick vissa utländska kritiker att anklaga Kina för att bara stödja socialistiska ledare. I slutet av kulturrevolutionen hade stora utländska biståndsprojekt blivit en del av ordförande Mao Zedongs arv: utländskt bistånd uppgick till 5.9 procent av de totala offentliga utgifterna från 1971 till 1975, med en topp på 6,9 procent 1973,2
när reformperioden inleddes i slutet av 1970-talet började Kina omstrukturera sina biståndsprogram. Efter att Peking och Washington etablerade diplomatiska förbindelser 1979 blev kinesiska ledare mindre bekymrade över sin konkurrens med Taipei om internationellt stöd. Därför slutade Kina att erbjuda nya biståndsprojekt och ägnade sig åt att behålla de projekt som det redan hade etablerat i det globala söder.
denna trend fortsatte tills Kina började reformera de institutioner som hade till uppgift att administrera sitt externa bistånd i mitten av 1990-talet. vid den tiden inrättade den kinesiska regeringen ett interministry-samordningssystem för utländskt bistånd som involverade en rad statliga organ, inklusive handelsministeriet, utrikesministeriet, statsförvaltningen för utländsk valuta, utbildningsministeriet och jordbruksministeriet. Ännu viktigare, två nya politiska banker lanserades 1994, Export-Import Bank of China och China Development Bank. Peking började säga att dess utländska bistånd var utformat för att driva gemensam utveckling snarare än att erbjuda mottagarna envägsförmåner. Och de två bankerna blev gradvis pelarna i Kinas utländska bistånd och utvecklingsfinansiering. År 2000 började kinesiskt utländskt bistånd få internationell uppmärksamhet när landet var värd för det första forumet om samarbete mellan Kina och Afrika, en ny multilateral plats som snart började fungera som den viktigaste plattformen för samarbete mellan Peking och dess afrikanska partner.
mer nyligen i slutet av 2013, under president Xi Jinping, förnyade Peking sitt åtagande att finansiera stora infrastrukturprojekt i andra länder genom att tillkännage Belt and Road Initiative (BRI). Initiativet blev snabbt en ledande del av Kinas övergripande utrikespolitik och inledde ytterligare en omgång reformer av landets utländska biståndsprogram. Dessa senaste reformer är avsedda att uppnå flera mål. För det första syftar dessa förändringar till att förbättra effektiviteten och effektiviteten i Kinas utländska bistånd genom att städa upp landets utländska biståndssystem. För det andra, som svar på utländsk kritik för att blanda kommersiella avtal med utvecklingsbistånd, avser Peking att skilja sitt utländska bistånd från kommersiella finansieringspaket. För det tredje verkar Kina vilja integrera i sin utländska biståndsportfölj och BRI ett större utbud av socialt medvetna utvecklingsprojekt inom områden som jordbruk, folkhälsa och utbildning.
fallet för en kinesisk utvecklingsbyrå
i den andan har den kinesiska staten sedan slutet av 2015 börjat konsolidera övervaknings-och förvaltningsmekanismerna för landets biståndsportfölj genom att utfärda flera nya regler och antikorruptionsåtgärder, samt genom att genomdriva krav på due diligence för sina utomeuropeiska biståndsprojekt. Som en del av denna process beslutade Kina i mars 2018 att omstrukturera sitt system för hantering av utländskt bistånd genom att inrätta CIDCA, ett bilateralt biståndsorgan.
logiken bakom den nya byrån är inte svår att förstå. När Kinas bistånd och utvecklingsutgifter har ökat i framträdande har många nya aktörer dykt upp. BRI har ytterligare komplicerat Kinas biståndsrelaterade operationer, och det gamla biståndssamordningssystemet misslyckades med att reglera Pekings utvecklingsverksamhet och förbättra deras effektivitet. När Kina har blivit en stor global givare har medier runt om i världen noggrant granskat sitt beteende i utvecklingsländer. Med tanke på att inrättandet av en enda byrå för samordning av utvecklingsbistånd var ett naturligt drag.
för det första kan CIDCA skilja Kinas utländska bistånd från mer kommersiellt orienterade finansiella flöden. Sedan början av 2000-talet har etablerade givare ifrågasatt om kinesiskt bistånd till Afrika till exempel överensstämmer med OECD: s standardbegrepp om utvecklingsbistånd. Den kinesiska regeringen har utfärdat två officiella dokument-2011 och 2014-utgåvorna av”vitboken om Kinas utländska bistånd” —som anger att de flesta av de aktuella finansiella flödena aldrig inkluderades i den officiella budgeten för utländskt bistånd, men denna kritik har förvärrats med tiden. Vissa observatörer har anklagat Peking för att vara en oseriös givare och utöva neokolonialism och skuldfälla diplomati. Utöver problemet med öppenhet är en annan anledning till denna kritik att dessa finansiella flöden kontrollerades och övervakades av handelsministeriet, som är avsett att främja handel och investeringar, inte övervaka utvecklingen i andra länder. Den nyetablerade CIDCA kommer att ansvara för de finansiella flöden som är koncessionella (eller de delar som kvalificerar sig som ODA), såsom bidrag samt räntefria och koncessionella lån. Under tiden kommer de kommersiella finansiella arrangemangen, såsom förmånliga köparkrediter och kapitalinvesteringar för utvecklingsändamål (från investeringsfonder som China-Africa Development Fund under China Development Bank eller China-Africa Industrial Cooperation Fund under Export-Import Bank of China), att förbli under kontroll av handelsministeriet. Kina hoppas att dess utländska biståndsprograms rykte kommer att förbättras om landet bättre skiljer mellan olika finansieringsfordon och ger en tydligare bild av dess utvecklingsbiståndspraxis.
för det andra kommer CIDCA att sträva efter att bli en enhetlig aktör i centrum för Kinas utländska biståndssystem. Tidigare förlitade sig Peking på ett samordningssystem mellan flera ministerier och politiska banker istället för en enda byrå för att övervaka sin biståndsportfölj. Inte överraskande var dessa aktörers intressen och mål inte alltid anpassade, vilket undergrävde effektiviteten och effektiviteten i Kinas utomeuropeiska utvecklingsinsatser. Denna samordningsfunktion kommer att vara särskilt viktig för CIDCA eftersom Kinas biståndsbudget växte med en årlig takt på cirka 14 procent mellan 2003 och 2015. Förståeligt nog ville alla ministerier som var involverade i denna politiska process ha en större andel av dessa medel. En enhetlig byrå med särskilt uppdrag med utländskt bistånd kommer att syfta till att lindra spänningarna mellan dessa konkurrerande ministerier och förbättra resultatet för Kinas biståndsprogram.
att hjälpa till att underlätta BRI-projekt är en annan funktion hos den nyetablerade CIDCA. BRI innebär stora utmaningar för Kinas utländska biståndsprogram eftersom nya byråer och bilaterala och multilaterala utvecklingsfinansieringsinstitut har skapats för att stödja det. Det gamla politiska samordningssystemet kunde inte fungera effektivt med de många nya aktörerna, såsom New Development Bank, Asian Infrastructure Investment Bank, Silk Road Fund och andra snävare fokuserade enheter. Med cidca nu på plats kommer det i teorin bara att finnas ett organ som hanterar alla biståndsrelaterade projekt bland alla ovannämnda institutioner.
för det tredje kommer CIDCA att sträva efter att främja studier och politiska rekommendationer som rör kinesiskt utländskt bistånd. Jämfört med många västländer har Kina inte investerat tillräckligt i att undersöka internationell utveckling, ett ämne som bara studerats på några universitet och institut. De regeringstjänstemän som arbetar med bistånd kan knappt hålla jämna steg med tillväxten av Kinas biståndsrelaterade utgifter. De flesta traditionella givarländer är utrustade med en ganska stark kapacitet för forskning om ett brett spektrum av ämnen som rör bistånd, vanligtvis via deras bilaterala biståndsorgan som USA: s byrå för internationell utveckling, Japans internationella Samarbetsbyrå och Storbritanniens avdelning för internationell utveckling. Däremot har den kinesiska regeringen en något begränsad forskningskapacitet för biståndsrelaterad verksamhet, särskilt när det gäller genomförandet av projekt på plats. Det är inte möjligt för endast ett fåtal personer från den ekonomiska och kommersiella rådgivarens kontor (företrädare för handelsdepartementet i landet) att arbeta med alla Kinas utvecklingsprojekt. En enhetlig byrå med starka forskningsmöjligheter för utländskt bistånd skulle bidra till att förbättra effektiviteten genom att hjälpa staten att välja vilka projekt som ska stödjas.
ställa realistiska förväntningar
CIDCA faller direkt under statsrådet, landets högsta administrativa organ, och kombinerar utrikesministeriets och handelsministeriets utländska biståndsgrenar. Även om byråns grundande är en uppmuntrande utveckling är det viktigt att temperera förväntningarna, särskilt eftersom CIDCA: s status som biträdande ministerium kan begränsa dess genomförandekapacitet. Det finns flera hinder i horisonten. För det första kan det vara svårt att utöka storleken på CIDCA: s personal. Utan tillräckliga resurser kan byrån kämpa för att helt uppfylla sina styrnings-och forskningsfunktioner. För det andra kan det vara utmanande för en biträdande ministernivå att samordna utländska biståndsprojekt under andra ministerier, såsom utbildningsministeriet, hälsoministeriet och Ministeriet för jordbruk och landsbygdsfrågor. För det tredje kan Kinas utvecklingsbyrå stöta på svårigheter att försöka övervaka och övervaka vissa statligt ägda företag som leds av staten, eftersom de är av samma rang som biträdande ministerier i landets administrativa och byråkratiska kommandokedja.
så medan logiken bakom CIDCA är ganska tydlig, kommer den nya byråns faktiska roll i Kinas utländska biståndssystem att fortsätta att finjusteras. Lanseringen av CIDCA är ett lugnande första steg för Kinas ansträngningar att reformera sitt utländska bistånd, men fler åtgärder och steg kommer att behövas över tiden för att den nya byrån ska kunna fullgöra sina avsedda funktioner.
Cheng Cheng är chefsekonom på Made in Africa Initiative (MIAI). Denna internationella icke-statliga organisation är dedikerad till industrialiseringen av Afrika genom att sammanföra ansträngningar från traditionella och framväxande givare.
denna artikel är en del av en serie som härrör från en workshop om kinesiskt internationellt utvecklingsbistånd värd för Carnegie–Tsinghua Center. Centret är tacksam mot Rockefeller Foundation för det stöd som gjorde denna serie möjlig. Författaren tackar Armine Arzumanyan för att ha hjälpt till med forskningen för denna publikation.
anteckningar
1 TAZARA avser järnvägen Tanzania-Zambia, som förbinder Dar es Salaam och Kapiri Mposhi. Den 1 860 kilometer långa järnvägen, ett stort kinesiskt utländskt biståndsprojekt, byggdes mellan 1970 och 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo, (Kinesisk samhällsvetenskaplig Press, Peking, 1989), 68.