China a reușit să ridice peste 700 de milioane de oameni din sărăcia absolută de la începutul Reformei și perioadei de deschidere a țării la sfârșitul anilor 1970. de-a lungul a patru decenii, țara s-a transformat dintr-un beneficiar major de ajutor extern într-un furnizor critic de resurse de investiții și dezvoltare pentru sudul Global. Metodele Chinei de acordare a ajutorului pentru dezvoltare diferă în multe privințe de standardele predominante de asistență oficială pentru dezvoltare (AOD) stabilite de Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE). Cu toate acestea, ambele abordări vizează îmbunătățirea performanțelor economice și a sistemelor de asistență socială ale țărilor în curs de dezvoltare, servind în același timp intereselor naționale ale țărilor donatoare.
programul de ajutor extern al Chinei a făcut obiectul unor reforme recurente, dar treptate—o tendință care reflectă traiectoria economică generală a țării și una care continuă și astăzi. Beijingul a înființat Agenția de Cooperare Internațională pentru Dezvoltare a Chinei (CIDCA) în urmă cu aproximativ un an în aprilie 2018, iar eforturile țării de a-și reforma modelul de ajutor pentru dezvoltare sunt în curs de desfășurare. Agenția a fost însărcinată cu obiective înalte, dar așteptările pe termen scurt trebuie să fie temperate de întrebări persistente cu privire la modul în care se încadrează în birocrația existentă a ajutorului extern al țării. La urma urmei, China oferă ajutor extern de zeci de ani, iar comunitatea chineză de Dezvoltare Internațională solicită o agenție de ajutor bilateral de la începutul anilor 2000. Examinarea istoriei ajutorului extern chinez și logica din spatele fondării Agenției pentru dezvoltare tânără poate ajuta la contextualizarea statutului său și a rolului pe care îl va juca.
evoluția asistenței externe Chineze
în cadrul regimului actual de la Beijing, practica Chinei de a trimite resurse către țările vecine datează de la începutul anilor 1950, deși o parte din această asistență nu se încadrează perfect într-o concepție modernă despre AOD. Confruntându-se cu presiunea eforturilor de izolare percepute de SUA și de SUA. programe de ajutor extern în Asia, China și-a lansat propriile programe de asistență externă auto-descrise, care includeau asistență militară și alimentară Coreea de Nord și Vietnam pentru a-și susține luptele împotriva forțelor militare americane și franceze, respectiv, la începutul anilor 1950.
Cheng Cheng
abordarea Chinei față de asistența externă s-a unit treptat în jurul unui set de principii care subliniază suveranitatea și beneficiul reciproc al țărilor beneficiare. În 1964, în timpul unei vizite la Accra, Ghana, atunci premierul chinez Zhou Enlai a dezvăluit un set formalizat de idei pe care Beijingul încă le descrie ca guvernând abordarea Chinei față de ajutorul extern cunoscut sub numele de cele opt principii. Aceste capse ale diplomației chineze includ precepte precum independența suverană, neinterferența în afacerile interne ale altor țări și cooperarea egală. Între timp, China s-a angajat în așa-numitele diplomații de cecuri pentru a concura cu Taiwanul pentru recunoaștere diplomatică, finanțând proiecte de ajutor la scară largă în multe țări africane și în alte părți, cum ar fi calea ferată TAZARA care leagă Tanzania și Zambia.1 aceste cheltuieli au pus o povară uriașă asupra economiei chineze și au determinat unii critici străini să acuze China că sprijină doar liderii socialiști. Până la sfârșitul Revoluției Culturale, proiectele mari de ajutor extern deveniseră parte din moștenirea președintelui Mao Zedong: ajutorul extern se ridica la 5.9% din totalul cheltuielilor guvernamentale din 1971 până în 1975, atingând un vârf de 6,9% în 1973,2
pe măsură ce perioada de reformă a început la sfârșitul anilor 1970, China a început să-și restructureze programele de ajutor. După ce Beijingul și Washingtonul au stabilit relații diplomatice în 1979, liderii chinezi au devenit mai puțin preocupați de concurența lor cu Taipei pentru sprijin internațional. Prin urmare, China a încetat să ofere noi proiecte de ajutor și s-a dedicat menținerii proiectelor pe care le-a stabilit deja în sudul Global.
această tendință a continuat până când China a început să reformeze instituțiile însărcinate cu administrarea ajutorului său extern la mijlocul anilor 1990. în acel moment, guvernul chinez a stabilit un sistem de coordonare interministică a ajutorului extern care a implicat o serie de organe de stat, inclusiv Ministerul Comerțului, Ministerul Afacerilor Externe, Administrația de Stat a schimbului valutar, Ministerul Educației și Ministerul Agriculturii. Mai important, două noi bănci de politică au fost lansate în 1994, Export-Import Bank of China și China Development Bank. Beijingul a început să afirme că ajutorul său extern a fost conceput pentru a urmări dezvoltarea comună, mai degrabă decât pentru a oferi beneficiarilor beneficii unidirecționale. Și cele două bănci au devenit treptat pilonii ajutorului extern al Chinei și finanțarea dezvoltării. În 2000, ajutorul extern chinez a început să atragă atenția internațională atunci când țara a găzduit primul Forum privind cooperarea China-Africa, Un nou loc multilateral care a început în curând să funcționeze ca principală platformă de cooperare între Beijing și partenerii săi Africani.
mai recent, la sfârșitul anului 2013, sub președintele Xi Jinping, Beijingul și-a reînnoit angajamentul de a finanța proiecte majore de infrastructură în alte țări, anunțând inițiativa Belt and Road (BRI). Inițiativa a devenit rapid o componentă principală a politicii externe generale a Chinei și a declanșat o altă rundă de reforme în programele de ajutor extern ale țării. Aceste ultime reforme sunt menite să atingă obiective multiple. În primul rând, aceste schimbări vizează îmbunătățirea eficienței și eficacității ajutorului extern al Chinei prin curățarea sistemului de ajutor extern al țării. În al doilea rând, ca răspuns la criticile străine pentru amestecarea tranzacțiilor comerciale cu asistența pentru dezvoltare, Beijingul intenționează să-și diferențieze ajutorul extern de pachetele de finanțare comercială. În al treilea rând, China pare să vrea să integreze în portofoliul său de ajutor extern și BRI o gamă mai mare de proiecte de dezvoltare conștiente din punct de vedere social, în domenii precum agricultura, sănătatea publică și educația.
cazul unei agenții chineze de dezvoltare
în acest spirit, de la sfârșitul anului 2015, Guvernul central chinez a început să consolideze mecanismele de monitorizare și gestionare a portofoliului de ajutoare al țării prin emiterea mai multor noi reglementări și măsuri anticorupție, precum și prin aplicarea cerințelor de due diligence pentru proiectele sale de ajutor de peste mări. Ca parte a acestui proces, în martie 2018, China a decis să-și restructureze sistemul de gestionare a ajutorului extern prin înființarea CIDCA, o agenție bilaterală de ajutor.
logica din spatele noii agenții nu este greu de înțeles. Pe măsură ce cheltuielile pentru ajutor și dezvoltare ale Chinei au crescut în importanță, au apărut mulți actori noi. BRI a complicat și mai mult operațiunile legate de ajutor ale Chinei, iar vechiul sistem de coordonare a ajutorului nu a reușit să reglementeze activitățile de dezvoltare ale Beijingului și să le îmbunătățească eficiența. Pe măsură ce China a devenit un donator global major, mass-media din întreaga lume și-a examinat îndeaproape comportamentul în țările în curs de dezvoltare. Având în vedere acest lucru, înființarea unei agenții unice care să coordoneze ajutorul pentru dezvoltare a fost o mișcare firească.
în primul rând, CIDCA ar putea distinge ajutorul extern al Chinei de fluxurile financiare mai orientate comercial. De la începutul anilor 2000, donatorii consacrați s-au întrebat dacă ajutorul chinez pentru Africa, de exemplu, este conform cu concepțiile standard ale OCDE privind asistența pentru dezvoltare. Guvernul chinez a emis două documente oficiale—edițiile din 2011 și 2014 ale „Cărții Albe privind ajutorul extern al Chinei” – afirmând că majoritatea fluxurilor financiare în cauză nu au fost niciodată incluse în bugetul oficial al ajutorului extern, dar aceste critici s-au înrăutățit în timp. Unii observatori au acuzat Beijingul că este un donator necinstit și că practică neocolonialismul și diplomația capcană a datoriilor. Dincolo de problema transparenței, un alt motiv al acestor critici este că aceste fluxuri financiare au fost controlate și monitorizate de Ministerul Comerțului, care este menit să promoveze comerțul și investițiile, nu să supravegheze dezvoltarea în alte țări. Nou-înființata CIDCA va fi responsabilă de fluxurile financiare de natură concesională (sau de părțile care se califică drept AOD), cum ar fi granturile, precum și împrumuturile fără dobândă și împrumuturile concesionale. Între timp, aranjamentele financiare comerciale, cum ar fi creditele preferențiale ale cumpărătorilor și investițiile de capital în scopuri de dezvoltare (din fonduri de investiții precum Fondul de dezvoltare China-Africa din cadrul Băncii de dezvoltare a Chinei sau Fondul de cooperare industrială China-Africa din cadrul Băncii de Export-Import a Chinei), vor rămâne sub controlul Ministerului Comerțului. China speră că reputația programelor sale de ajutor extern se va îmbunătăți dacă țara va distinge mai bine între diferitele vehicule de finanțare și va oferi o imagine mai clară a practicilor sale de asistență pentru dezvoltare.
în al doilea rând, CIDCA se va strădui să devină un actor unificat în centrul sistemului de ajutor extern al Chinei. Anterior, Beijingul s-a bazat pe un sistem de coordonare între mai multe ministere și bănci de politici în loc de o singură agenție care să supravegheze portofoliul său de ajutoare. Nu este surprinzător că interesele și obiectivele acestor actori nu au fost întotdeauna aliniate, ceea ce a subminat eficiența și eficacitatea eforturilor de dezvoltare ale Chinei în străinătate. Această funcție de coordonare va fi deosebit de importantă pentru CIDCA, deoarece bugetul de ajutor al Chinei a crescut cu o rată anuală de aproximativ 14% între 2003 și 2015. În mod evident, toate ministerele implicate în acest proces de politică doreau o parte mai mare din aceste fonduri. O agenție unificată însărcinată în mod special cu ajutorul extern va urmări să ușureze tensiunile dintre aceste ministere concurente și să îmbunătățească performanța programelor de ajutor ale Chinei.
contribuția la facilitarea proiectelor BRI este o altă funcție a nou-înființatei CIDCA. BRI reprezintă mari provocări pentru programele de ajutor extern ale Chinei, deoarece au fost create noi agenții și instituții bilaterale și multilaterale de finanțare a dezvoltării. Vechiul sistem de coordonare a politicilor nu putea funcționa eficient cu mulți jucători noi, cum ar fi noua bancă de Dezvoltare, Banca Asiatică de investiții în infrastructură, Fondul Silk Road și alte entități mai concentrate. Cu CIDCA acum în vigoare, în teorie, va exista o singură agenție care gestionează toate proiectele legate de ajutor între toate instituțiile menționate mai sus.
în al treilea rând, CIDCA va urmări să promoveze studii și recomandări de politică referitoare la ajutorul extern chinez. În comparație cu multe țări occidentale, China nu a investit suficient în cercetarea dezvoltării internaționale, un subiect studiat doar în câteva universități și institute. Oficialii guvernamentali care lucrează la ajutor abia pot ține pasul cu creșterea cheltuielilor legate de ajutor ale Chinei. Majoritatea țărilor donatoare tradiționale sunt echipate cu o capacitate destul de puternică de cercetare pe o gamă largă de subiecte referitoare la ajutor, de obicei prin intermediul agențiilor lor bilaterale de ajutor, cum ar fi Agenția Statelor Unite pentru Dezvoltare Internațională, Agenția de Cooperare Internațională a Japoniei și Departamentul pentru Dezvoltare Internațională al Regatului Unit. În schimb, guvernul chinez dispune de o capacitate de cercetare oarecum limitată pentru activitățile legate de ajutor, în special în ceea ce privește punerea în aplicare a proiectelor la fața locului. Nu este fezabil ca doar câteva persoane din biroul consilierului economic și comercial (reprezentanții Ministerului Comerțului din țară) să lucreze la toate proiectele de dezvoltare ale Chinei. O agenție unificată cu capacități puternice de cercetare în domeniul ajutorului extern ar contribui la îmbunătățirea eficienței, ajutând guvernul central să aleagă ce proiecte să sprijine.
stabilirea așteptărilor realiste
CIDCA se încadrează direct în Consiliul de stat, cel mai înalt organism administrativ al țării, și combină ramurile de ajutor extern ale Ministerului Afacerilor Externe și Ministerul Comerțului. Deși înființarea Agenției este o evoluție încurajatoare, este important să se tempereze așteptările, mai ales că statutul CIDCA de viceministru ar putea limita capacitatea de implementare a acesteia. Există mai multe obstacole la orizont. În primul rând, ar putea fi dificil să se extindă dimensiunea personalului CIDCA. Fără resurse suficiente, agenția se poate strădui să-și îndeplinească în totalitate funcțiile de guvernare și cercetare. În al doilea rând, ar putea fi dificil pentru o agenție ministerială adjunctă să coordoneze proiecte de ajutor extern în cadrul altor ministere, cum ar fi Ministerul Educației, Ministerul Sănătății și Ministerul Agriculturii și Afacerilor Rurale. În al treilea rând, Agenția de dezvoltare a Chinei ar putea întâmpina dificultăți în încercarea de a monitoriza și supraveghea unele întreprinderi de stat conduse de guvernul central, deoarece acestea sunt de același rang ca ministerele adjuncte din lanțul administrativ și birocratic al țării.
deci, în timp ce logica din spatele CIDCA este destul de clar, rolul real al noii agenții în sistemul de ajutor extern al Chinei va continua să fie reglate fin. Lansarea CIDCA este un prim pas liniștitor pentru eforturile Chinei de a-și reforma ajutorul extern, dar vor fi necesare mai multe măsuri și măsuri în timp pentru ca noua agenție să își îndeplinească funcțiile intenționate.
Cheng Cheng este economist șef la inițiativa Made in Africa (MIAI). Această organizație internațională neguvernamentală este dedicată industrializării Africii prin reunirea eforturilor donatorilor tradiționali și emergenți.
acest articol face parte dintr–o serie care rezultă dintr-un atelier de lucru privind ajutorul internațional chinez pentru dezvoltare găzduit de centrul Carnegie-Tsinghua. Centrul este recunoscător Fundației Rockefeller pentru sprijinul care a făcut posibilă această serie. Autorul îi mulțumește lui Armine Arzumanyan pentru asistența acordată cercetării pentru această publicație.
Note
1 TAZARA se referă la Calea Ferată Tanzania-Zambia, care leagă Dar es Salaam și Kapiri Mposhi. Calea ferată lungă de 1.860 de kilometri, un proiect major de ajutor extern chinez, a fost construit între 1970 și 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo, (presa chineză de științe Sociale, Beijing, 1989), 68.