Chinom udało się wydostać z absolutnego ubóstwa ponad 700 milionów ludzi od czasu reformy kraju i rozpoczęcia okresu otwarcia Pod koniec lat 70. w ciągu czterech dekad kraj przekształcił się z głównego odbiorcy pomocy zagranicznej w krytycznego dostawcę zasobów inwestycyjnych i rozwojowych dla Globalnego Południa. Chińskie metody udzielania pomocy rozwojowej różnią się pod wieloma względami od obowiązujących standardów oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA) ustanowionych przez Organizację Współpracy Gospodarczej i rozwoju (OECD). Oba podejścia mają jednak na celu poprawę wyników gospodarczych krajów rozwijających się i systemów opieki społecznej, a jednocześnie służą interesom narodowym krajów-darczyńców.
Chiński program pomocy zagranicznej jest przedmiotem powtarzających się, ale stopniowych reform—trendu, który odzwierciedla ogólną trajektorię gospodarczą kraju i który trwa do dziś. Pekin założył China International Development Cooperation Agency (Cidca) mniej więcej rok temu w kwietniu 2018 r., a wysiłki tego kraju na rzecz reformy modelu pomocy rozwojowej są w toku. Agencja ma za zadanie stawiać sobie wysokie cele, ale oczekiwania w najbliższej przyszłości muszą być złagodzone przez utrzymujące się pytania o to, jak wpasowuje się ona w istniejącą w kraju biurokrację pomocy zagranicznej. W końcu Chiny od dziesięcioleci udzielają pomocy zagranicznej, a Chińska międzynarodowa społeczność rozwojowa wzywa do utworzenia dwustronnej agencji pomocowej od początku XXI wieku. Zbadanie historii chińskiej pomocy zagranicznej i logiki powstania young development agency może pomóc w kontekstualizacji jej statusu i roli, jaką będzie odgrywać.
Ewolucja Chińskiej pomocy zagranicznej
pod obecnym reżimem w Pekinie chińska praktyka wysyłania środków do sąsiednich krajów sięga wczesnych lat 50., chociaż część tej pomocy nie pasuje idealnie do nowoczesnej koncepcji ODA. W obliczu presji postrzeganych przez USA działań zabezpieczających i USA programy pomocy zagranicznej w Azji Chiny uruchomiły własne programy pomocy zewnętrznej, które obejmowały pomoc wojskową i żywnościową dla Korei Północnej i Wietnamu, Aby wesprzeć ich walki z amerykańskimi i francuskimi siłami zbrojnymi, odpowiednio na początku lat 50..
Cheng Cheng
podejście Chin do pomocy zagranicznej stopniowo łączyło się wokół zestawu zasad podkreślających suwerenność krajów otrzymujących pomoc i wzajemne korzyści. W 1964 roku, podczas wizyty w Akrze w Ghanie, ówczesny premier Chin Zhou Enlai przedstawił sformalizowany zestaw pomysłów, które Pekin nadal opisuje jako rządzące chińskim podejściem do pomocy zagranicznej, znane jako osiem zasad. Te podstawowe elementy chińskiej dyplomacji obejmują takie zasady, jak suwerenna niezależność, nieinterferencja w sprawach wewnętrznych innych krajów i równa współpraca. W międzyczasie Chiny zaangażowały się w ataki tzw. dyplomacji czekowej, aby konkurować z Tajwanem o uznanie dyplomatyczne, finansując projekty pomocy na dużą skalę w wielu krajach afrykańskich i nie tylko, takie jak Kolej TAZARA łącząca Tanzanię i Zambię.1 wydatki te stanowiły ogromne obciążenie dla chińskiej gospodarki i skłoniły niektórych zagranicznych krytyków do oskarżania Chin o wspieranie tylko przywódców Socjalistycznych. Pod koniec Rewolucji Kulturalnej duże projekty pomocy zagranicznej stały się częścią spuścizny przewodniczącego Mao Zedonga: Pomoc zagraniczna wyniosła 5.9 procent całkowitych wydatków rządowych w latach 1971-1975, osiągając poziom 6,9 procent w 1973 r. 2
wraz z rozpoczęciem okresu reform pod koniec lat 70., Chiny zaczęły restrukturyzować swoje programy pomocowe. Po nawiązaniu przez Pekin i Waszyngton stosunków dyplomatycznych w 1979 roku, chińscy przywódcy stali się mniej zaniepokojeni konkurencją z Tajpej o wsparcie międzynarodowe. W związku z tym Chiny przestały oferować nowe projekty pomocowe i poświęciły się utrzymaniu projektów, które już ustanowiły na globalnym południu.
ta tendencja utrzymywała się do czasu, gdy Chiny zaczęły reformować instytucje odpowiedzialne za administrowanie pomocą zewnętrzną w połowie lat 90. XX wieku.w tym momencie chiński rząd ustanowił międzyministrowy system koordynacji pomocy zagranicznej, który obejmował szereg organów państwowych, w tym Ministerstwo Handlu, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Państwową administrację wymiany walut, Ministerstwo Edukacji i Ministerstwo Rolnictwa. Co ważniejsze, w 1994 r.uruchomiono dwa nowe banki polityki: Export-Import Bank Of China i China Development Bank. Pekin zaczął twierdzić, że jego pomoc zagraniczna ma na celu dążenie do wspólnego rozwoju, a nie oferowanie odbiorcom jednokierunkowych korzyści. Oba banki stopniowo stały się filarami Chińskiej pomocy zagranicznej i finansowania rozwoju. W 2000 r. chińska Pomoc zagraniczna zaczęła przyciągać międzynarodową uwagę, gdy kraj ten był gospodarzem pierwszego Forum współpracy chińsko-Afrykańskiej, nowego wielostronnego forum, które wkrótce zaczęło funkcjonować jako główna platforma współpracy między Pekinem a jego afrykańskimi partnerami.
ostatnio pod koniec 2013 r., pod przewodnictwem prezydenta Xi Jinpinga, Pekin odnowił swoje zobowiązanie do finansowania dużych projektów infrastrukturalnych w innych krajach, ogłaszając inicjatywę Pasa i drogi (BRI). Inicjatywa szybko stała się wiodącym elementem ogólnej polityki zagranicznej Chin i zapoczątkowała kolejną rundę reform w programach pomocy zagranicznej tego kraju. Te ostatnie reformy mają na celu osiągnięcie wielu celów. Po pierwsze, zmiany te mają na celu poprawę efektywności i skuteczności Chińskiej pomocy zagranicznej poprzez oczyszczenie systemu pomocy zagranicznej tego kraju. Po drugie, w odpowiedzi na krytykę zagraniczną za mieszanie umów handlowych z pomocą rozwojową, Pekin zamierza odróżnić swoją pomoc zagraniczną od komercyjnych pakietów finansowania. Po trzecie, wydaje się, że Chiny chcą włączyć do swojego portfela pomocy zagranicznej i BRI większy zakres społecznie świadomych projektów rozwojowych, w takich dziedzinach jak rolnictwo, zdrowie publiczne i edukacja.
przypadek Chińskiej Agencji Rozwoju
w tym duchu od końca 2015 r.chiński rząd centralny rozpoczął konsolidację mechanizmów monitorowania i zarządzania portfelem pomocy kraju, wydając kilka nowych przepisów i środków antykorupcyjnych, a także egzekwując wymogi należytej staranności w odniesieniu do swoich zagranicznych projektów pomocowych. W ramach tego procesu w marcu 2018 r. Chiny podjęły decyzję o restrukturyzacji systemu zarządzania pomocą zagraniczną poprzez utworzenie cidca, dwustronnej agencji pomocy.
logika nowej agencji nie jest trudna do zrozumienia. Wraz ze wzrostem znaczenia Chińskiej pomocy i wydatków na rozwój pojawiło się wiele nowych podmiotów. BRI jeszcze bardziej skomplikowało działania Chin związane z pomocą, a stary system koordynacji pomocy nie uregulował działań rozwojowych Pekinu i nie poprawił ich skuteczności. Ponieważ Chiny stały się głównym globalnym darczyńcą, media na całym świecie dokładnie przyjrzały się ich zachowaniom w krajach rozwijających się. Biorąc to pod uwagę, utworzenie jednej agencji koordynującej pomoc rozwojową było naturalnym posunięciem.
po pierwsze, CIDCA może odróżnić zagraniczną pomoc Chin od bardziej zorientowanych na handel przepływów finansowych. Od początku 2000 r. uznani darczyńcy zastanawiali się na przykład, czy chińska pomoc dla Afryki jest zgodna ze standardowymi koncepcjami pomocy rozwojowej OECD. Chiński rząd wydał dwa oficjalne dokumenty—”białą księgę w sprawie Chińskiej pomocy zagranicznej z 2011 r.i 2014 r.” – stwierdzające, że większość omawianych przepływów finansowych nigdy nie została uwzględniona w oficjalnym budżecie pomocy zagranicznej, ale krytyka ta z czasem się pogorszyła. Niektórzy obserwatorzy oskarżyli Pekin o bycie nieuczciwym darczyńcą i praktykowanie neokolonializmu i pułapki zadłużenia. Poza problemem przejrzystości, innym powodem tych krytyki jest to, że te przepływy finansowe były kontrolowane i monitorowane przez Ministerstwo Handlu, które ma promować handel i inwestycje, a nie nadzorować rozwój w innych krajach. Nowo utworzona CIDCA będzie odpowiedzialna za przepływy finansowe o charakterze koncesyjnym (lub części, które kwalifikują się jako ODA), takie jak dotacje, a także nieoprocentowane i koncesyjne pożyczki. Tymczasem komercyjne ustalenia finansowe, takie jak preferencyjne kredyty nabywców i inwestycje kapitałowe na cele rozwojowe (z funduszy inwestycyjnych, takich jak Fundusz Rozwoju Chin-Afryka w ramach China Development Bank lub Fundusz Współpracy przemysłowej Chiny-Afryka w ramach Export-Import Bank Of China), pozostaną pod kontrolą Ministerstwa Handlu. Chiny mają nadzieję, że reputacja programów pomocy zagranicznej poprawi się, jeśli kraj ten lepiej rozróżni różne środki finansowania i zapewni jaśniejszy obraz swoich praktyk w zakresie pomocy rozwojowej.
po drugie, CIDCA będzie dążyć do stania się jednolitym podmiotem w centrum chińskiego systemu pomocy zagranicznej. Wcześniej Pekin polegał na systemie koordynacji między kilkoma ministerstwami i bankami politycznymi, a nie na jednej agencji, która nadzorowałaby jego portfel pomocy. Nic dziwnego, że interesy i cele tych podmiotów nie zawsze były zbieżne, co podcinało efektywność i skuteczność chińskich wysiłków na Rzecz Rozwoju za granicą. Ta funkcja koordynacyjna będzie szczególnie ważna dla CIDCA, ponieważ Chiński budżet pomocowy wzrastał w tempie około 14 procent rocznie w latach 2003-2015. Co zrozumiałe, wszystkie ministerstwa zaangażowane w ten proces polityczny chciały większej części tych funduszy. Ujednolicona Agencja, której zadaniem jest pomoc zagraniczna, będzie miała na celu złagodzenie napięć między tymi konkurencyjnymi ministerstwami i poprawę skuteczności chińskich programów pomocowych.
pomoc w ułatwianiu projektów BRI jest kolejną funkcją nowo powstałego CIDCA. BRI stanowi wielkie wyzwanie dla chińskich programów pomocy zagranicznej, ponieważ w celu jej wsparcia utworzono nowe agencje oraz dwustronne i wielostronne instytucje finansowe na rzecz rozwoju. Stary system koordynacji polityki nie mógł skutecznie działać z wieloma nowymi podmiotami, takimi jak nowy Bank Rozwoju, Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych, Fundusz Jedwabnego Szlaku i inne bardziej skoncentrowane podmioty. Po wprowadzeniu CIDCA, teoretycznie, będzie tylko jedna agencja zarządzająca wszystkimi projektami związanymi z pomocą spośród wszystkich wyżej wymienionych instytucji.
Po Trzecie, CIDCA będzie dążyć do promowania badań i zaleceń politycznych dotyczących Chińskiej pomocy zagranicznej. W porównaniu do wielu krajów zachodnich, Chiny nie zainwestowały wystarczająco dużo w badania nad rozwojem międzynarodowym, przedmiot badany tylko w kilku uniwersytetach i instytutach. Urzędnicy rządowi pracujący nad pomocą ledwo nadążają za wzrostem Chińskich wydatków związanych z pomocą. Większość tradycyjnych państw-darczyńców dysponuje dość dużą zdolnością do prowadzenia badań w szerokim zakresie zagadnień dotyczących pomocy, zwykle za pośrednictwem swoich dwustronnych agencji pomocowych, takich jak Agencja Rozwoju Międzynarodowego Stanów Zjednoczonych, Agencja Współpracy Międzynarodowej Japonii i Departament Rozwoju Międzynarodowego Zjednoczonego Królestwa. Z kolei rząd chiński posiada nieco ograniczone możliwości badawcze w zakresie działań związanych z pomocą, zwłaszcza w zakresie realizacji projektów na miejscu. Nie jest możliwe, aby tylko kilka osób z biura doradcy gospodarczego i handlowego (przedstawiciele Ministerstwa Handlu w kraju) pracowało nad wszystkimi chińskimi projektami rozwojowymi. Ujednolicona Agencja o silnych zdolnościach badawczych w zakresie pomocy zagranicznej pomogłaby poprawić wydajność, pomagając rządowi centralnemu w wyborze projektów, które mają być wspierane.
ustalanie realistycznych oczekiwań
CIDCA podlega bezpośrednio Radzie Państwa, Najwyższemu organowi administracyjnemu kraju, i łączy oddziały pomocy zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Ministerstwa Handlu. Chociaż powstanie agencji jest zachęcającym rozwojem, ważne jest, aby złagodzić oczekiwania, zwłaszcza że status cidca jako wiceministra może ograniczyć jej możliwości wdrożeniowe. Na horyzoncie jest kilka przeszkód. Po pierwsze, może być trudno zwiększyć rozmiar personelu CIDCA. Bez wystarczających środków Agencja może mieć trudności z pełnieniem swoich funkcji w zakresie zarządzania i badań. Po drugie, koordynowanie projektów pomocy zagranicznej w ramach innych ministerstw, takich jak Ministerstwo Edukacji, Ministerstwo Zdrowia oraz Ministerstwo Rolnictwa i Spraw wiejskich, może stanowić wyzwanie dla agencji szczebla ministerialnego. Po trzecie, chińska agencja rozwoju może napotkać trudności w monitorowaniu i nadzorowaniu niektórych przedsiębiorstw państwowych kierowanych przez rząd centralny, ponieważ mają one taką samą rangę jak Ministerstwa zastępcze w administracyjnym i biurokratycznym łańcuchu dowodzenia kraju.
chociaż logika stojąca za CIDCA jest dość jasna, rzeczywista rola nowej agencji w chińskim systemie pomocy zagranicznej będzie nadal dopracowywana. Uruchomienie CIDCA to pocieszający początkowy krok dla chińskich wysiłków na rzecz zreformowania zagranicznej pomocy, ale z czasem potrzebne będą dalsze środki i kroki, aby nowa agencja spełniała zamierzone funkcje.
Cheng Cheng jest głównym ekonomistą inicjatywy Made in Africa (MIAI). Ta międzynarodowa organizacja pozarządowa zajmuje się industrializacją Afryki, łącząc wysiłki tradycyjnych i wschodzących darczyńców.
ten artykuł jest częścią serii warsztatów na temat chińskiej międzynarodowej pomocy rozwojowej organizowanych przez Carnegie–Tsinghua Center. Centrum jest wdzięczne Fundacji Rockefellera za wsparcie, które umożliwiło tę serię. Autor dziękuje Armine Arzumanyan za pomoc w badaniach nad tą publikacją.
uwagi
1 Tazara odnosi się do kolei Tanzania-Zambia, która łączy Dar es Salaam i Kapiri Mposhi. W latach 1970-1976 zbudowano kolej o długości 1860 km, która była ważnym Chińskim projektem pomocy zagranicznej.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo , (Chinese Social Science Press, Beijing, 1989), 68.