La Chine a réussi à sortir plus de 700 millions de personnes de la pauvreté absolue depuis le début de la réforme et de la période d’ouverture du pays à la fin des années 1970.En quatre décennies, le pays est passé d’un grand bénéficiaire de l’aide étrangère à un fournisseur essentiel de ressources d’investissement et de développement pour les pays du Sud. Les méthodes de la Chine pour fournir une aide au développement diffèrent à bien des égards des normes en vigueur en matière d’aide publique au développement (APD) établies par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Pourtant, les deux approches visent toutes deux à améliorer les performances économiques et les systèmes de protection sociale des pays en développement, tout en servant les intérêts nationaux des pays donateurs.
Le programme d’aide extérieure de la Chine a fait l’objet de réformes récurrentes mais progressives — une tendance qui reflète la trajectoire économique globale du pays et qui se poursuit aujourd’hui. Pékin a créé l’Agence chinoise de Coopération internationale au développement (CIDCA) il y a environ un an en avril 2018, et les efforts du pays pour réformer son modèle d’aide au développement sont en cours. L’agence a été chargée d’objectifs ambitieux, mais les attentes à court terme doivent être tempérées par des questions persistantes sur la manière dont elle s’intègre dans la bureaucratie de l’aide étrangère existante du pays. Après tout, la Chine fournit une aide étrangère depuis des décennies et la communauté chinoise du développement international réclame une agence d’aide bilatérale depuis le début des années 2000. L’examen de l’histoire de l’aide étrangère chinoise et de la logique derrière la fondation de la jeune agence de développement peut aider à contextualiser son statut et le rôle qu’elle jouera.
L’évolution de l’Aide étrangère chinoise
Sous le régime actuel de Pékin, la pratique chinoise d’envoyer des ressources aux pays voisins remonte au début des années 1950, bien qu’une partie de cette aide ne s’intègre pas parfaitement dans une conception moderne de l’APD. Face à la pression des efforts de confinement perçus par les États-Unis et des États-Unis programmes d’aide étrangère en Asie, la Chine a lancé ses propres programmes d’aide extérieure auto-décrits, qui comprenaient une assistance militaire et alimentaire à la Corée du Nord et au Vietnam pour soutenir leurs luttes contre les forces militaires américaines et françaises, respectivement, au début des années 1950.
Cheng Cheng
L’approche de la Chine en matière d’aide étrangère s’est progressivement articulée autour d’un ensemble de principes mettant l’accent sur la souveraineté et les avantages mutuels des pays bénéficiaires. En 1964, lors d’une visite à Accra, au Ghana, le premier ministre chinois de l’époque, Zhou Enlai, a dévoilé un ensemble d’idées formalisées que Pékin décrit toujours comme régissant l’approche chinoise de l’aide étrangère connue sous le nom de Huit Principes. Ces éléments essentiels de la diplomatie chinoise incluent des préceptes comme l’indépendance souveraine, la non-ingérence dans les affaires intérieures d’autres pays et une coopération égale. Pendant ce temps, la Chine s’est engagée dans des épisodes de diplomatie dite du chéquier pour rivaliser avec Taiwan pour la reconnaissance diplomatique, finançant des projets d’aide à grande échelle dans de nombreux pays africains et ailleurs, tels que le chemin de fer de TAZARA reliant la Tanzanie et la Zambie.1 Ces dépenses pèsent lourdement sur l’économie chinoise et incitent certains critiques étrangers à accuser la Chine de ne soutenir que les dirigeants socialistes. À la fin de la Révolution culturelle, de grands projets d’aide étrangère faisaient partie de l’héritage du président Mao Zedong: l’aide étrangère s’élevait à 5.9% des dépenses publiques totales de 1971 à 1975, atteignant un sommet de 6,9% en 1973.2
Alors que sa période de réforme commençait à la fin des années 1970, la Chine a commencé à restructurer ses programmes d’aide. Après l’établissement de relations diplomatiques entre Pékin et Washington en 1979, les dirigeants chinois sont devenus moins préoccupés par leur concurrence avec Taipei pour obtenir un soutien international. Par conséquent, la Chine a cessé d’offrir de nouveaux projets d’aide et s’est consacrée au maintien des projets qu’elle avait déjà établis dans les pays du Sud.
Cette tendance s’est poursuivie jusqu’à ce que la Chine commence à réformer les institutions chargées d’administrer son aide extérieure au milieu des années 1990. À ce moment-là, le gouvernement chinois a mis en place un système de coordination interministérielle de l’aide extérieure impliquant un ensemble d’organes de l’État, notamment le Ministère du Commerce, le Ministère des Affaires étrangères, l’Administration d’État des Changes, le Ministère de l’Éducation et le Ministère de l’Agriculture. Plus important encore, deux nouvelles banques stratégiques ont été lancées en 1994, la Banque chinoise d’importation-exportation et la Banque chinoise de développement. Pékin a commencé à déclarer que son aide étrangère était conçue pour poursuivre un développement commun plutôt que d’offrir aux bénéficiaires des avantages à sens unique. Et les deux banques sont progressivement devenues les piliers de l’aide étrangère et du financement du développement de la Chine. En 2000, l’aide étrangère chinoise a commencé à attirer l’attention internationale lorsque le pays a accueilli le premier Forum sur la coopération sino-africaine, un nouveau lieu multilatéral qui a rapidement commencé à fonctionner comme la principale plate-forme de coopération entre Beijing et ses partenaires africains.
Plus récemment, fin 2013, sous la présidence de Xi Jinping, Pékin a renouvelé son engagement à financer de grands projets d’infrastructure dans d’autres pays en annonçant l’Initiative de la Ceinture et de la Route (BRI). L’initiative est rapidement devenue un élément de premier plan de la politique étrangère globale de la Chine et a déclenché une nouvelle série de réformes des programmes d’aide étrangère du pays. Ces dernières réformes visent à atteindre de multiples objectifs. Premièrement, ces changements visent à améliorer l’efficience et l’efficacité de l’aide étrangère de la Chine en assainissant le système d’aide étrangère du pays. Deuxièmement, en réponse aux critiques étrangères pour avoir mélangé des accords commerciaux avec de l’aide au développement, Pékin a l’intention de différencier son aide étrangère des montages de financement commerciaux. Troisièmement, la Chine semble vouloir intégrer dans son portefeuille d’aide étrangère et dans la BRI une plus grande gamme de projets de développement socialement responsables, dans des domaines tels que l’agriculture, la santé publique et l’éducation.
Le cas d’une Agence chinoise de développement
Dans cet esprit, depuis fin 2015, le gouvernement central chinois a commencé à consolider les mécanismes de suivi et de gestion du portefeuille d’aide du pays en émettant plusieurs nouvelles réglementations et mesures anticorruption, ainsi qu’en imposant des exigences de diligence raisonnable pour ses projets d’aide à l’étranger. Dans le cadre de ce processus, en mars 2018, la Chine a décidé de restructurer son système de gestion de l’aide étrangère en créant le CIDCA, une agence d’aide bilatérale.
La logique derrière la nouvelle agence n’est pas difficile à comprendre. Alors que les dépenses d’aide et de développement de la Chine ont pris de l’importance, de nombreux nouveaux acteurs sont apparus. La BRI a encore compliqué les opérations liées à l’aide de la Chine, et l’ancien système de coordination de l’aide n’a pas réussi à réglementer les activités de développement de Pékin et à améliorer leur efficacité. Alors que la Chine est devenue un donateur mondial majeur, les médias du monde entier ont scruté de près son comportement dans les pays en développement. Cela étant, la création d’une agence unique pour coordonner l’aide au développement était une démarche naturelle.
Premièrement, le CIDCA pourrait distinguer l’aide étrangère de la Chine des flux financiers plus axés sur le commerce. Depuis le début des années 2000, les donateurs établis se demandent si l’aide chinoise à l’Afrique, par exemple, est conforme aux conceptions standard de l’OCDE en matière d’aide au développement. Le gouvernement chinois a publié deux documents officiels — les éditions 2011 et 2014 du « Livre Blanc sur l’aide extérieure de la Chine » – indiquant que la plupart des flux financiers en question n’ont jamais été inclus dans le budget officiel de l’aide extérieure, mais ces critiques se sont aggravées avec le temps. Certains observateurs ont accusé Pékin d’être un donateur véreux et de pratiquer le néocolonialisme et la diplomatie du piège de la dette. Au-delà du problème de transparence, une autre raison de ces critiques est que ces flux financiers ont été contrôlés et suivis par le ministère du Commerce, qui a pour but de promouvoir le commerce et l’investissement, et non de superviser le développement dans d’autres pays. Le CIDCA nouvellement créé sera en charge des flux financiers de nature concessionnelle (ou des parties admissibles à l’APD), tels que les subventions ainsi que les prêts sans intérêt et les prêts concessionnels. Dans le même temps, les arrangements financiers commerciaux, tels que les crédits préférentiels aux acheteurs et les prises de participation à des fins de développement (provenant de fonds d’investissement tels que le Fonds de Développement Chine-Afrique de la Banque Chinoise de Développement ou le Fonds de Coopération Industrielle Chine-Afrique de la Banque Chinoise d’Import-Export), resteront sous le contrôle du Ministère du Commerce. La Chine espère que la réputation de ses programmes d’aide étrangère s’améliorera si le pays fait une meilleure distinction entre les différents véhicules de financement et fournit une image plus claire de ses pratiques d’aide au développement.
Deuxièmement, le CIDCA s’efforcera de devenir un acteur unifié au centre du système d’aide étrangère de la Chine. Auparavant, Pékin s’appuyait sur un système de coordination entre plusieurs ministères et banques politiques au lieu d’une seule agence pour superviser son portefeuille d’aide. Sans surprise, les intérêts et les objectifs de ces acteurs n’étaient pas toujours alignés, ce qui compromettait l’efficience et l’efficacité des efforts de développement de la Chine à l’étranger. Cette fonction de coordination sera particulièrement importante pour le CIDCA car le budget d’aide de la Chine a augmenté à un taux annuel d’environ 14% entre 2003 et 2015. Naturellement, tous les ministères impliqués dans ce processus politique souhaitaient une part plus importante de ces fonds. Une agence unifiée chargée spécifiquement de l’aide étrangère visera à apaiser les tensions entre ces ministères concurrents et à améliorer les performances des programmes d’aide chinois.
Aider à faciliter les projets de la BRI est une autre fonction du CIDCA nouvellement créé. La BRI pose de grands défis aux programmes d’aide étrangère de la Chine depuis la création de nouvelles agences et d’institutions bilatérales et multilatérales de financement du développement pour le soutenir. L’ancien système de coordination des politiques ne pouvait pas fonctionner efficacement avec les nombreux nouveaux acteurs, tels que la Nouvelle Banque de développement, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures, le Fonds de la Route de la Soie et d’autres entités plus étroitement ciblées. La CIDCA étant désormais en place, en théorie, il n’y aura qu’une seule agence gérant tous les projets liés à l’aide parmi toutes les institutions susmentionnées.
Troisièmement, le CIDCA visera à promouvoir des études et des recommandations politiques relatives à l’aide étrangère chinoise. Par rapport à de nombreux pays occidentaux, la Chine n’a pas suffisamment investi dans la recherche sur le développement international, un sujet étudié dans quelques universités et instituts seulement. Les responsables gouvernementaux travaillant sur l’aide peuvent à peine suivre le rythme de la croissance des dépenses liées à l’aide de la Chine. La plupart des pays donateurs traditionnels disposent d’une assez forte capacité de recherche sur un large éventail de sujets concernant l’aide, généralement par l’intermédiaire de leurs organismes d’aide bilatéraux tels que l’Agence des États-Unis pour le Développement international, l’Agence japonaise de Coopération internationale et le Département du Développement international du Royaume-Uni. En revanche, le gouvernement chinois possède une capacité de recherche quelque peu limitée pour les activités liées à l’aide, en particulier en termes de mise en œuvre de projets sur le terrain. Il n’est pas possible que quelques personnes du bureau du conseiller économique et commercial (représentants du ministère du Commerce dans le pays) travaillent sur tous les projets de développement de la Chine. Une agence unifiée dotée de solides capacités de recherche sur l’aide étrangère contribuerait à améliorer l’efficacité en aidant le gouvernement central à choisir les projets à soutenir.
Fixer des attentes réalistes
Le CIDCA relève directement du Conseil d’État, la plus haute instance administrative du pays, et regroupe les branches de l’aide étrangère du Ministère des Affaires étrangères et du Ministère du Commerce. Bien que la création de l’agence soit un développement encourageant, il est important de tempérer les attentes, d’autant plus que le statut de sous-ministère de l’ACDIC pourrait limiter sa capacité de mise en œuvre. Il y a plusieurs obstacles à l’horizon. Premièrement, il pourrait être difficile d’élargir la taille du personnel du CIDCA. Sans ressources suffisantes, l’agence pourrait avoir du mal à remplir pleinement ses fonctions de gouvernance et de recherche. Deuxièmement, il pourrait être difficile pour un organisme de niveau ministériel adjoint de coordonner les projets d’aide étrangère relevant d’autres ministères, tels que le Ministère de l’Éducation, le Ministère de la Santé et le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales. Troisièmement, l’agence chinoise de développement pourrait rencontrer des difficultés à surveiller et à superviser certaines entreprises publiques dirigées par le gouvernement central, car elles ont le même rang que les ministères adjoints dans la chaîne de commandement administrative et bureaucratique du pays.
Ainsi, bien que la logique derrière le CIDCA soit assez claire, le rôle réel de la nouvelle agence dans le système d’aide étrangère de la Chine continuera d’être affiné. Le lancement du CIDCA est une première étape rassurante pour les efforts de la Chine pour réformer son aide étrangère, mais d’autres mesures et mesures seront nécessaires au fil du temps pour que la nouvelle agence remplisse ses fonctions prévues.
Cheng Cheng est économiste en chef de l’Initiative Made in Africa (MIAI). Cette organisation non gouvernementale internationale se consacre à l’industrialisation de l’Afrique en réunissant les efforts des donateurs traditionnels et émergents.
Cet article fait partie d’une série issue d’un atelier sur l’aide internationale chinoise au développement organisé par le Centre Carnegie–Tsinghua. Le centre est reconnaissant à la Fondation Rockefeller pour le soutien qui a rendu cette série possible. L’auteur remercie Armine Arzumanyan d’avoir aidé à la recherche pour cette publication.
Notes
1 TAZARA fait référence au chemin de fer Tanzanie-Zambie, qui relie Dar es Salaam et Kapiri Mposhi. Le chemin de fer de 1 860 kilomètres de long, un important projet d’aide étrangère chinoise, a été construit entre 1970 et 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo, (Chinese Social Science Press, Beijing, 1989), 68.