Le débat sur les mérites du plafonnement et de l’échange s’est intensifié ces derniers temps, en particulier aux États-Unis autour de la législation Waxman-Markey, mieux connue sous le nom de Loi américaine sur l’énergie propre de 2009.
La loi est très impopulaire auprès des républicains et des groupes de réflexion de droite comme la Heritage Foundation, qui affirment que le plafonnement et l’échange coûteront à une famille de quatre personnes l’équivalent de 1 870 dollars par an.
Cela reflète l’expérience de l’Australie où, en décembre 2009, l’opposition libérale conservatrice a rejeté le projet d’un système national de plafonnement et d’échange.
Alors, qu’est-ce que le plafonnement et l’échange?
En termes simples, le plafonnement et l’échange sont un outil de marché généralement utilisé par un État ou un gouvernement central pour réduire la pollution de l’atmosphère. Dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange, les « autorités responsables » fixent une limite des émissions admissibles, qui est progressivement abaissée au fil du temps pour atteindre un objectif de réduction national. Les permis sont délivrés aux entreprises indiquant leur droit d’émettre une quantité spécifique de pollution. Ces permis peuvent être échangés sur le marché.
Le premier exemple de système de plafonnement et d’échange réussi a eu lieu en Amérique du Nord dans le cadre du Programme américain sur les pluies acides. L’objectif ici était les émissions de dioxyde de soufre.
En ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre, le Système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE), en vigueur depuis janvier 2005, est le système le plus avancé dans lequel certaines industries émettrices de CO2 des États membres de l’UE doivent se conformer à des « quotas d’émission » individuels attribués via un plan national d’allocation.
Si une entreprise émet moins que son quota, elle peut vendre des quotas excédentaires; si elle émet plus que ce qui est autorisé, elle doit acheter des quotas auprès d’autres entreprises de l’UE ou peut utiliser des crédits du Mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto ou des programmes de mise en œuvre conjointe. En conséquence, les objectifs de réduction du Protocole de Kyoto ont donné naissance à un « marché de la conformité ». »
Ce système obligatoire est également complété par ce qu’on appelle des « marchés volontaires du carbone », dans lesquels les entreprises et les particuliers peuvent acheter des compensations carbone pour des projets qui réduisent les émissions de CO2. Ce marché n’est pas réglementé et n’est organisé que par des normes de projet volontaires. À ce titre, son efficacité dans la réduction des émissions de CO2 a été remise en question.
Les marchés volontaires du carbone peuvent prendre la forme d’initiatives régionales. Par exemple, le Chicago Climate Exchange est un système régional d’échange de droits d’émission qui a été lancé en 2003 en réaction à l’absence d’action significative du gouvernement fédéral américain sur le changement climatique.
Plus récemment, le gouvernement métropolitain de Tokyo a annoncé des plans pour un système de plafonnement et d’échange qui couvrira 1 400 grandes usines et bureaux, à compter d’avril 2010.
Critiques sur le plafonnement et l’échange
Les critiques craignent que les systèmes d’échange de droits d’émission ne parviennent pas à atteindre l’objectif de réduction effective des réductions d’émissions. L’établissement des règles du jeu pour chaque système d’échange de droits d’émission est un processus politique dans lequel des groupes de lobbyistes font pression sur les gouvernements, ce qui aboutit à des règles trop clémentes. Pour une explication visuelle intéressante, voir la vidéo Story of Cap & Trade (intégrée au bas de cet article).
Par exemple, le SEQE de l’UE a été critiqué pour avoir des plans d’allocation nationaux très généreux, pour avoir exclu des secteurs importants tels que l’aviation, l’agriculture et les transports, et pour avoir permis aux entreprises de réaliser des bénéfices en cas d’automne au cours de sa première période d’allocation, car des quotas d’émissions ont été distribués gratuitement. Tout cela a permis aux entreprises de réaliser d’importants bénéfices en échangeant des crédits carbone sur le marché.
Les modalités du Mécanisme pour un développement propre, qui permet aux entreprises des pays industrialisés de l’Annexe I du Protocole de Kyoto d’acheter des « réductions d’émissions certifiées » (URCe) dans le cadre de projets visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans les pays non visés à l’annexe I, sont également critiquées. Bien que ce marché ait atteint 6,5 milliards de dollars à la fin de 2008, des critiques sont souvent émises quant à l’additionnalité des projets (le fait que les réductions prévues ne se produiraient pas sans l’incitation supplémentaire fournie par les crédits de réduction des émissions) entrepris dans les pays en développement.
D’autres préoccupations concernent l’ensemble de l’approche consistant à transformer le CO2 en produit de base et à établir un système de compensation qui permette de maintenir le statu quo sans remédier aux défauts fondamentaux des modes de production et de consommation actuels.
Une analogie populaire consiste à comparer le marché actuel de la compensation du carbone avec la pratique des indulgences de l’Église chrétienne médiévale, selon laquelle les personnes payant ou exécutant certains actes de dévotion reçoivent des pardons temporels proportionnels. Les analogies qui illustrent l’absurdité de la marchandisation peuvent cependant devenir plus créatives — comme le montre le site Web cheatneutral.
La critique la plus sévère des systèmes d’échange de droits d’émission, cependant, vise son efficacité. Bien que bon nombre des systèmes d’échange de droits d’émission actuels soient maintenant arrivés à maturité et puissent présenter un bon volume de certificats échangés, l’efficacité globale des systèmes en matière de réduction des émissions nettes mondiales est mise en doute.
Alternatives au plafonnement et à l’échange
James Hansen, directeur de l’Institut Goddard de la NASA, est l’un des opposants les plus virulents au plafonnement et à l’échange. Dans son témoignage devant le Comité des voies et moyens de la Chambre des représentants des États-Unis en février 2009, Hansen a fait valoir que l’approche de plafonnement et d’échange présente les caractéristiques suivantes:
« (1) volatilité imprévisible des prix, (2) elle fait des millionnaires à Wall Street et dans d’autres salles de marché aux frais de l’État, (3) c’est une invitation au chantage des services publics qui menacent de « black-out » pour obtenir des permis d’émission accrus, (4) elle a des frais généraux et des complexités, invitant des lobbyistes et retardant la mise en œuvre. »
Au lieu de cela, il plaide en faveur d’une taxe sur le carbone et d’un dividende. Comme toute autre taxe, la taxe sur le carbone est un instrument de politique descendante dans lequel l’État-nation (ou un régime international) fixerait une taxe sur les émissions de CO2.
Malgré la mise en œuvre réussie des taxes sur le carbone en Suède, elles ne reçoivent pas beaucoup d’attention en tant qu’alternative aux systèmes d’échange de droits d’émission dans les négociations internationales sur le climat. Il y a deux explications à cette faible position des impôts sur l’agenda international: premièrement, la fiscalité est considérée comme politiquement infaisable car le terme « taxe » soulève la résistance des politiciens conservateurs et de nombreux acteurs économiques, en particulier aux États-Unis.
Deuxièmement, la fiscalité à première vue peut sembler plus égale dans son application et facile à mettre en œuvre. Mais si nous comparons les systèmes fiscaux déjà existants (par exemple, sur l’impôt sur le revenu), il devient clair qu’une grande partie du processus de négociation politique qui a conduit à concevoir des déficits dans le SCEQE de l’UE, par exemple, pourrait également accompagner les régimes fiscaux. Bien qu’une forme simple de taxe sur le carbone puisse être conçue pour traiter tous les émetteurs de manière égale, une version plus probable serait un système de taxe sur le carbone qui différencie au moins les secteurs et la taille des émetteurs, ou qui permettrait même des exonérations fiscales.
En ce qui concerne les États-Unis, Hansen soutient que nous pourrions fixer une taxe sur le carbone à 115 US US par tonne de CO2. Cela se traduirait par des recettes fiscales de 670 milliards de dollars. Il suggère que cela soit versé à 100% au grand public en déclarant que « la famille dont l’empreinte carbone est inférieure à la moyenne gagne de l’argent — son dividende dépasse son impôt. Cette taxe incite fortement à remplacer les infrastructures inefficaces. Cela stimule l’économie. Cela stimule l’innovation. »
Ce point de vue n’est pas soutenu par la population et Joseph Romm au Climate Progress, en particulier, a pris Hansen à partie pour ses déclarations affirmant qu’une telle taxe et un tel dividende constitueraient une impasse politique et représenteraient une « stratégie climatique terriblement inadéquate et incomplète. »
La réalité est que le poids des systèmes d’échange de droits d’émission ou de taxe sur le carbone dépend de la pression politique en faveur de réductions réelles des émissions de CO2. En théorie, les deux approches pourraient être efficaces, mais elles doivent être rendues plus responsables de la réalisation effective de leurs promesses.