Kina har formået at rejse mere end 700 millioner mennesker ud af absolut fattigdom siden landets reform og åbningsperiode begyndte i slutningen af 1970 ‘ erne. Over fire årtier har landet forvandlet sig fra en stor modtager af udenlandsk bistand til en kritisk leverandør af investerings-og udviklingsressourcer til det globale syd. Kinas metoder til at yde udviklingsbistand adskiller sig i mange henseender fra de gældende standarder for officiel udviklingsbistand (ODA), der er fastsat af Organisationen for Økonomisk Samarbejde og udvikling (OECD). Alligevel sigter de to tilgange begge mod at forbedre udviklingslandenes økonomiske præstationer og sociale velfærdssystemer, samtidig med at de tjener donorlandenes nationale interesser.
Kinas udenlandske bistandsprogram har været genstand for tilbagevendende, men gradvise reformer—en tendens, der afspejler landets overordnede økonomiske bane og en, der fortsætter i dag. Beijing etablerede China International Development Cooperation Agency (CIDCA) for omkring et år siden i April 2018, og landets bestræbelser på at reformere sin udviklingsbistandsmodel pågår. Agenturet har fået til opgave at høje mål, men forventningerne på kort sigt skal tempereres af langvarige spørgsmål om, hvordan det passer ind i landets eksisterende udenlandske bistandsbureaukrati. Kina har trods alt ydet udenlandsk bistand i årtier, og det kinesiske internationale udviklingssamfund har opfordret til et bilateralt bistandsagentur siden begyndelsen af 2000 ‘ erne. At undersøge historien om kinesisk udenlandsk bistand og logikken bag young development agency ‘ s grundlæggelse kan hjælpe med at kontekstualisere dens status og den rolle, den vil spille.
udviklingen af kinesisk udenlandsk bistand
under det nuværende regime i Beijing går Kinas praksis med at sende ressourcer til nabolandene tilbage til begyndelsen af 1950 ‘ erne, selvom noget af denne bistand ikke passer pænt ind i en moderne opfattelse af ODA. Står over for presset fra opfattet amerikansk indeslutningsindsats og USA. udenlandske bistandsprogrammer i Asien lancerede Kina sine egne selvbeskrevne eksterne bistandsprogrammer, som omfattede militær-og fødevarehjælp til Nordkorea og Vietnam for at støtte deres kamp mod henholdsvis amerikanske og franske militærstyrker i begyndelsen af 1950 ‘ erne.
Cheng Cheng
Kinas tilgang til udenlandsk bistand smeltede gradvist sammen omkring et sæt principper, der understregede modtagerlandenes suverænitet og gensidige fordel. I 1964 under et besøg i Accra, Ghana, afslørede den kinesiske premierminister Enlai et formaliseret sæt ideer, som Beijing stadig beskriver som styrende Kinas tilgang til udenlandsk bistand kendt som de otte principper. Disse hæfteklammer i kinesisk diplomati inkluderer forskrifter som suveræn uafhængighed, ikke-indblanding i andre landes indenrigsanliggender og lige samarbejde. I mellemtiden, Kina engageret i anfald af såkaldt checkbook diplomati at konkurrere med Kina om diplomatisk anerkendelse, finansiering af store bistandsprojekter i mange afrikanske lande og andre steder, som f.eks.1 Disse udgifter lagde en enorm byrde på den kinesiske økonomi og fik nogle udenlandske kritikere til at beskylde Kina for kun at støtte socialistiske ledere. Ved afslutningen af Kulturrevolutionen var store udenlandske bistandsprojekter blevet en del af formand Mao Edongs arv: udenlandsk bistand udgjorde 5.9 procent af de samlede offentlige udgifter fra 1971 til 1975 og toppede med 6,9 procent i 1973,2
da dens reformperiode kom i gang i slutningen af 1970 ‘ erne, begyndte Kina at omstrukturere sine hjælpeprogrammer. Efter at Beijing og USA etablerede diplomatiske forbindelser i 1979, blev kinesiske ledere mindre bekymrede over deres konkurrence med Taipei om international støtte. Derfor stoppede Kina med at tilbyde nye bistandsprojekter og viet sig til at opretholde de projekter, det allerede havde etableret i det globale syd.
denne tendens fortsatte, indtil Kina begyndte at reformere de institutioner, der havde til opgave at administrere sin eksterne bistand i midten af 1990 ‘ erne. på det tidspunkt etablerede den kinesiske regering et interministerielt koordineringssystem for udenlandsk bistand, der involverede en række statslige organer, herunder Handelsministeriet, Udenrigsministeriet, statsadministrationen for udenlandsk valuta, Undervisningsministeriet og landbrugsministeriet. Endnu vigtigere blev to nye politiske banker lanceret i 1994, Kinas eksport-Importbank og Kinas Udviklingsbank. Beijing begyndte at sige, at dets udenlandske bistand var designet til at forfølge fælles udvikling snarere end at tilbyde modtagere envejsfordele. Og de to banker blev gradvist søjlerne i Kinas udenrigshjælp og udviklingsfinansiering. I 2000 begyndte kinesisk udenlandsk bistand at få international opmærksomhed, da landet var vært for det første Forum om samarbejde mellem Kina og Afrika, et nyt multilateralt sted, der snart begyndte at fungere som den vigtigste platform for samarbejde mellem Beijing og dets afrikanske partnere.
for nylig i slutningen af 2013 fornyede Beijing sin forpligtelse til at finansiere større infrastrukturprojekter i andre lande ved at annoncere Belt and Road Initiative (BRI). Initiativet blev hurtigt en førende komponent i Kinas overordnede udenrigspolitik og satte gang i endnu en reformrunde til landets udenlandske bistandsprogrammer. Disse seneste reformer er beregnet til at nå flere mål. For det første sigter disse ændringer på at forbedre effektiviteten og effektiviteten af Kinas udenlandske bistand ved at rydde op i landets udenlandske bistandssystem. For det andet har Beijing som svar på udenlandsk kritik for at blande kommercielle aftaler med udviklingsbistand til hensigt at differentiere sin udenlandske bistand fra kommercielle finansieringspakker. For det tredje ser Kina ud til at ønske at integrere i sin udenlandske bistandsportefølje og BRI et større udvalg af socialt bevidste udviklingsprojekter inden for områder som landbrug, Folkesundhed og uddannelse.
sagen for et kinesisk udviklingsagentur
i den ånd er den kinesiske centralregering siden slutningen af 2015 begyndt at konsolidere overvågnings-og styringsmekanismerne i landets bistandsportefølje ved at udstede flere nye regler og antikorruptionsforanstaltninger samt ved at håndhæve due diligence-krav til sine oversøiske bistandsprojekter. Som en del af denne proces besluttede Kina i Marts 2018 at omstrukturere sit udenlandske bistandsstyringssystem ved at oprette cidca, et bilateralt bistandsagentur.
logikken bag det nye agentur er ikke svært at forstå. Da Kinas hjælp og udviklingsudgifter er vokset i fremtrædende plads, er der kommet mange nye aktører frem. BRI har yderligere kompliceret Kinas bistandsrelaterede operationer, og det gamle bistandskoordinationssystem undlod at regulere Beijings udviklingsaktiviteter og forbedre deres effektivitet. Da Kina er blevet en stor global donor, har medier over hele verden nøje undersøgt sin adfærd i udviklingslandene. I betragtning af dette var oprettelsen af et enkelt agentur til koordinering af udviklingsbistanden et naturligt skridt.
for det første kan CIDCA skelne Kinas udenlandsk bistand fra mere kommercielt orienterede finansielle strømme. Siden begyndelsen af 2000 ‘erne har etablerede donorer stillet spørgsmålstegn ved, om kinesisk bistand til Afrika for eksempel er i overensstemmelse med OECD’ s standardopfattelser om udviklingsbistand. Den kinesiske regering har udstedt to officielle dokumenter—2011 og 2014-udgaverne af “hvidbogen om Kinas Udenrigshjælp” – om, at de fleste af de pågældende finansielle strømme aldrig blev medtaget i det officielle udenrigshjælpsbudget, men disse kritikker er forværret over tid. Nogle observatører har beskyldt Beijing for at være en rogue donor og praktisere neokolonialisme og gæld fælde diplomati. Ud over problemet med gennemsigtighed er en anden grund til disse kritikker, at disse finansielle strømme blev kontrolleret og overvåget af handelsministeriet, som er beregnet til at fremme handel og investeringer og ikke føre tilsyn med udviklingen i andre lande. Den nyetablerede CIDCA vil være ansvarlig for de økonomiske strømme, der er koncessionelle (eller de dele, der kvalificerer sig som ODA), såsom tilskud samt ikke-renter og koncessionelle lån. I mellemtiden vil de kommercielle finansielle ordninger, såsom præferencekøbskreditter og aktieinvesteringer til udviklingsformål (fra investeringsfonde som China-Africa Development Fund under China Development Bank eller China-Africa Industrial Cooperation Fund under Eksport-Import Bank of China) forblive under kontrol af handelsministeriet. Kina håber, at omdømmet til sine udenlandske bistandsprogrammer vil blive bedre, hvis landet bedre skelner mellem forskellige finansieringskøretøjer og giver et klarere billede af dets udviklingsbistandspraksis.
for det andet vil CIDCA stræbe efter at blive en samlet aktør i centrum af Kinas udenrigshjælpssystem. Tidligere var Beijing afhængig af et koordineringssystem mellem flere ministerier og politiske banker i stedet for et enkelt agentur til at føre tilsyn med sin bistandsportefølje. Ikke overraskende var disse aktørers interesser og mål ikke altid tilpasset, hvilket underbød effektiviteten og effektiviteten af Kinas oversøiske udviklingsindsats. Denne koordinerende funktion vil være særlig vigtig for CIDCA, fordi Kinas bistandsbudget voksede med en årlig sats på omkring 14 procent mellem 2003 og 2015. Forståeligt nok ønskede alle ministerier, der var involveret i denne politikproces, en større andel af disse midler. Et samlet agentur, der specifikt har til opgave udenlandsk bistand, vil sigte mod at lette spændingerne mellem disse konkurrerende ministerier og forbedre resultaterne af Kinas hjælpeprogrammer.
hjælp til at lette BRI-projekter er en anden funktion af den nyetablerede CIDCA. BRI udgør store udfordringer for Kinas udenlandske bistandsprogrammer, da nye agenturer og bilaterale og multilaterale udviklingsfinansieringsinstitutioner er blevet oprettet for at støtte det. Det gamle politiske koordinationssystem kunne ikke fungere effektivt med de mange nye aktører, såsom den nye Udviklingsbank, Den Asiatiske Infrastrukturinvesteringsbank, Silkevejsfonden og andre mere snævert fokuserede enheder. Når CIDCA nu er på plads, vil der i teorien kun være et agentur, der administrerer alle de bistandsrelaterede projekter blandt alle de førnævnte institutioner.
for det tredje vil CIDCA sigte mod at fremme undersøgelser og politiske anbefalinger vedrørende kinesisk udenlandsk bistand. Sammenlignet med mange vestlige lande har Kina ikke investeret nok i at undersøge international udvikling, et emne studeret på kun få universiteter og institutter. De regeringsembedsmænd, der arbejder med bistand, kan næppe holde trit med væksten i Kinas bistandsrelaterede udgifter. De fleste traditionelle donorlande er udstyret med en ret stærk kapacitet til forskning i en lang række emner vedrørende bistand, normalt via deres bilaterale hjælpeorganisationer som f.eks United States Agency for International Development, det Japans internationale Samarbejdsagentur, og Det Forenede Kongeriges afdeling for International udvikling. I modsætning hertil har den kinesiske regering en noget begrænset forskningskapacitet til bistandsrelaterede aktiviteter, især med hensyn til gennemførelse af projekter på stedet. Det er ikke muligt for kun få personer fra Det Økonomiske og kommercielle rådgiverkontor (repræsentanter for Handelsministeriet i landet) at arbejde på alle Kinas udviklingsprojekter. Et samlet agentur med stærke forskningskapaciteter for udenlandsk bistand vil bidrage til at forbedre effektiviteten ved at hjælpe centralregeringen med at vælge, hvilke projekter der skal støttes.
Indstilling af realistiske forventninger
CIDCA falder direkte under statsrådet, landets højeste administrative organ, og kombinerer Udenrigsministeriets og Handelsministeriets udenlandske bistandsgrene. Selvom agenturets grundlæggelse er en opmuntrende udvikling, er det vigtigt at temperere forventningerne, især da CIDCAS status som viceministerium kan begrænse dens implementeringskapacitet. Der er flere forhindringer i horisonten. For det første kan det være svært at udvide størrelsen på CIDCAS personale. Uden tilstrækkelige ressourcer kan agenturet kæmpe for fuldt ud at opfylde sine styrings-og forskningsfunktioner. For det andet kan det være udfordrende for et viceministerielt agentur at koordinere udenlandske bistandsprojekter under andre ministerier, såsom Undervisningsministeriet, Sundhedsministeriet og Ministeriet for landbrug og Landdistrikter. For det tredje kan Kinas udviklingsagentur støde på vanskeligheder med at forsøge at overvåge og føre tilsyn med nogle statsejede virksomheder ledet af centralregeringen, da de er af samme rang som viceministerier i landets administrative og bureaukratiske kommandokæde.
så mens logikken bag CIDCA er ret klar, vil det nye agenturs faktiske rolle i Kinas udenrigshjælpssystem fortsat blive finjusteret. Lanceringen af CIDCA er et betryggende første skridt for Kinas bestræbelser på at reformere sin udenlandske bistand, men flere foranstaltninger og skridt vil være nødvendige over tid for det nye agentur til at udføre sine tilsigtede funktioner.
Cheng Cheng er cheføkonom ved Made in Africa Initiative (MIAI). Denne internationale ikke-statslige organisation er dedikeret til industrialiseringen af Afrika ved at samle indsatsen fra traditionelle og nye donorer.
denne artikel er en del af en serie, der stammer fra et værksted om kinesisk international udviklingsbistand, der er vært for Carnegie–Tsinghua Center. Centret er taknemmelig for Rockefeller Foundation for den støtte, der gjorde denne serie mulig. Forfatteren takker Armine Arsumanyan for at hjælpe med forskningen til denne publikation.
noter
1 henviser til jernbanen, der forbinder Dar es Salaam og Kapiri Mposhi. Den 1.860 kilometer lange jernbane, et stort kinesisk udenlandsk bistandsprojekt, blev bygget mellem 1970 og 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Jingji Jingji , (Kinesisk samfundsvidenskabelig presse, Beijing, 1989), 68.