Číně se podařilo získat více než 700 milionů lidí z absolutní chudoby od doby, kdy reformní a otevírací období země začalo v pozdních 1970ech. během čtyř desetiletí se země transformovala z hlavního příjemce zahraniční pomoci na kritického poskytovatele investičních a rozvojových zdrojů pro globální jih. Čínské metody poskytování rozvojové pomoci se v mnoha ohledech liší od převládajících standardů oficiální rozvojové pomoci (ODA) stanovených organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). Oba přístupy však mají za cíl zlepšit hospodářské výsledky rozvojových zemí a systémy sociálního zabezpečení a zároveň sloužit národním zájmům dárcovských zemí.
Čínský program zahraniční pomoci byl předmětem opakujících se, ale postupných reforem-trend, který odráží celkovou ekonomickou trajektorii země a trend, který pokračuje i dnes. Peking založil čínskou agenturu pro mezinárodní rozvojovou spolupráci (Cidca) zhruba před rokem v dubnu 2018 a snahy země o reformu modelu rozvojové pomoci pokračují. Agentura byla pověřena vznešenými cíli,ale krátkodobá očekávání musí být zmírněna přetrvávajícími otázkami, jak zapadá do stávající byrokracie zahraniční pomoci v zemi. Koneckonců, Čína poskytuje zahraniční pomoc po celá desetiletí a čínské mezinárodní rozvojové společenství volá po dvoustranné agentuře pomoci Od počátku roku 2000. Zkoumání historie čínské zahraniční pomoci a logiky založení mladé rozvojové agentury může pomoci kontextualizovat její stav a roli, kterou bude hrát.
vývoj čínské zahraniční pomoci
za současného režimu v Pekingu se čínská praxe odesílání zdrojů do sousedních zemí datuje do počátku 50.let, i když část této pomoci nezapadá úhledně do moderního pojetí ODA. Tváří v tvář tlaku USA a USA programy zahraniční pomoci v Asii Čína zahájila své vlastní programy vnější pomoci, které zahrnovaly vojenskou a potravinovou pomoc Severní Koreji a Vietnamu na podporu jejich bojů proti americkým a francouzským vojenským silám na počátku 50. let.
Cheng Cheng
Čínský přístup k zahraniční pomoci se postupně spojil kolem souboru zásad zdůrazňujících suverenitu a vzájemný prospěch přijímajících zemí. V roce 1964 při návštěvě ghanské Akkry představil tehdejší čínský premiér Zhou Enlai formalizovaný soubor myšlenek, které Peking stále popisuje jako řízení čínského přístupu k zahraniční pomoci známé jako osm principů. K těmto základům čínské diplomacie patří pravidla jako suverénní nezávislost, nezasahování do vnitřních záležitostí jiných zemí a rovnoprávná spolupráce. Mezitím, Čína se zapojila do záchvatů takzvané šekové knížky diplomacie soutěžit s Tchaj-wanem o diplomatické uznání, financování rozsáhlých projektů pomoci v mnoha afrických zemích a jinde, jako je železnice TAZARA spojující Tanzanii a Zambii.1 tyto výdaje značně zatěžují čínskou ekonomiku a přiměly některé zahraniční kritiky, aby obvinili Čínu, že podporuje pouze socialistické vůdce. Na konci kulturní revoluce se velké projekty zahraniční pomoci staly součástí odkazu předsedy Mao Ce-tunga: zahraniční pomoc činila 5.9 procent z celkových vládních výdajů od roku 1971 do roku 1975, vrchol na 6,9 procent v roce 1973.2
vzhledem k tomu, že jeho reformní období začalo v pozdních 1970ech, Čína začala restrukturalizovat své programy pomoci. Poté, co Peking a Washington navázaly diplomatické vztahy v roce 1979, se čínští vůdci méně zajímali o svou konkurenci s Tchaj-Pejí o mezinárodní podporu. Čína proto přestala nabízet nové projekty pomoci a věnovala se udržování projektů, které již založila na globálním Jihu.
tento trend pokračoval, dokud Čína nezačala reformovat instituce pověřené správou své vnější pomoci v polovině 90. let. v tomto okamžiku čínská vláda zavedla systém meziministerské koordinace zahraniční pomoci, který zahrnoval řadu státních orgánů, včetně Ministerstva obchodu, Ministerstva zahraničních věcí, státní správy devizových, Ministerstva školství a Ministerstva zemědělství. Ještě důležitější je, že v roce 1994 byly spuštěny dvě nové politické banky, Export-Import Bank of China a China Development Bank. Peking začal uvádět, že jeho zahraniční pomoc je určena spíše k tomu, aby usilovala o společný rozvoj, než aby příjemcům nabízela jednosměrné výhody. A obě banky se postupně staly pilíři čínské zahraniční pomoci a financování rozvoje. V roce 2000 začala čínská zahraniční pomoc získávat mezinárodní pozornost, když země hostila první fórum o spolupráci mezi Čínou a Afrikou, nové multilaterální místo, které brzy začalo fungovat jako hlavní platforma pro spolupráci mezi Pekingem a jeho africkými partnery.
v poslední době na konci roku 2013, pod prezidentem Xi Jinpingem, Peking obnovil svůj závazek financovat významné infrastrukturní projekty v jiných zemích oznámením iniciativy Belt and Road Initiative (BRI). Iniciativa se rychle stala hlavní součástí celkové zahraniční politiky Číny a zahájila další kolo reforem programů zahraniční pomoci země. Tyto nejnovější reformy mají dosáhnout více cílů. Za prvé, cílem těchto změn je zlepšit účinnost a účinnost čínské zahraniční pomoci vyčištěním systému zahraniční pomoci v zemi. Za druhé, v reakci na zahraniční kritiku za míchání komerčních dohod s rozvojovou pomocí má Peking v úmyslu odlišit svou zahraniční pomoc od balíčků komerčního financování. Za třetí, zdá se, že Čína chce integrovat do svého portfolia zahraniční pomoci a BRI větší škálu sociálně uvědomělých rozvojových projektů v oblastech, jako je zemědělství, veřejné zdraví a vzdělávání.
případ čínské rozvojové agentury
v tomto duchu začala čínská ústřední vláda od konce roku 2015 konsolidovat mechanismy monitorování a řízení portfolia pomoci země vydáním několika nových nařízení a protikorupčních opatření a také prosazováním požadavků na náležitou péči pro své zahraniční projekty pomoci. V rámci tohoto procesu se Čína v březnu 2018 rozhodla restrukturalizovat svůj systém řízení zahraniční pomoci založením cidca, bilaterální agentury pro pomoc.
logika nové agentury není těžké pochopit. Vzhledem k tomu, že čínské výdaje na pomoc a rozvoj rostly na výsluní, objevilo se mnoho nových aktérů. BRI dále zkomplikovala čínské operace související s pomocí a starý systém koordinace pomoci nedokázal regulovat rozvojové aktivity Pekingu a zlepšit jejich účinnost. Vzhledem k tomu, že se Čína stala významným globálním dárcem, média po celém světě pečlivě zkoumala její chování v rozvojových zemích. Vzhledem k tomu bylo vytvoření jednotné agentury pro koordinaci rozvojové pomoci přirozeným krokem.
Za prvé, CIDCA by mohla odlišit čínskou zahraniční pomoc od komerčně orientovaných finančních toků. Od počátku roku 2000 se etablovaní dárci ptali, zda je například čínská pomoc Africe v souladu se standardními koncepcemi rozvojové pomoci OECD. Čínská vláda vydala dva oficiální dokumenty-vydání „bílé knihy o zahraniční pomoci Číny“ z let 2011 a 2014 -, v nichž uvádí, že většina dotčených finančních toků nebyla nikdy zahrnuta do oficiálního rozpočtu zahraniční pomoci, ale tyto kritiky se postupem času zhoršily. Někteří pozorovatelé obviňují Peking, že je nepoctivým dárcem a praktikuje neokolonialismus a diplomacii dluhové pasti. Kromě problému transparentnosti je dalším důvodem těchto kritik to, že tyto finanční toky byly kontrolovány a monitorovány Ministerstvem obchodu, které má podporovat obchod a investice, nikoli dohlížet na vývoj v jiných zemích. Nově zřízená CIDCA bude mít na starosti finanční toky, které mají zvýhodněnou povahu (nebo části, které se kvalifikují jako oficiální rozvojová pomoc), jako jsou granty, jakož i neúrokové a zvýhodněné půjčky. Mezitím obchodní finanční ujednání, jako jsou úvěry preferenčních kupujících a kapitálové investice pro rozvojové účely (z investičních fondů, jako je rozvojový fond Číny a Afriky pod čínskou rozvojovou bankou nebo fond průmyslové spolupráce Číny a Afriky pod exportní a importní bankou Číny), zůstanou pod kontrolou ministerstva obchodu. Čína doufá, že se pověst jejích programů zahraniční pomoci zlepší, pokud země lépe rozlišuje mezi různými prostředky financování a poskytne jasnější obraz o svých postupech rozvojové pomoci.
za druhé se CIDCA bude snažit stát se jednotným aktérem v centru čínského systému zahraniční pomoci. Dříve se Peking spoléhal na koordinační systém mezi několika ministerstvy a politickými bankami namísto jediné agentury, která by dohlížela na své portfolio pomoci. Není divu, že zájmy a cíle těchto aktérů nebyly vždy sladěny, což podkopávalo účinnost a účinnost čínského zámořského rozvojového úsilí. Tato koordinační funkce bude pro CIDCA obzvláště důležitá, protože čínský rozpočet na pomoc v letech 2003 až 2015 rostl ročním tempem asi 14 procent. Pochopitelně, všechna ministerstva zapojená do tohoto politického procesu chtěla větší podíl těchto prostředků. Jednotná agentura pověřená konkrétně zahraniční pomocí bude mít za cíl zmírnit napětí mezi těmito konkurenčními ministerstvy a zlepšit výkon čínských programů pomoci.
pomoc s usnadněním BRI projektů je další funkcí nově zřízené CIDCA. BRI představuje velké výzvy pro čínské programy zahraniční pomoci, protože byly vytvořeny nové agentury a bilaterální a multilaterální rozvojové finanční instituce, které ji podporují. Starý systém koordinace politiky nemohl účinně fungovat s mnoha novými hráči, jako je nová rozvojová banka, Asijská investiční banka pro infrastrukturu, fond Silk Road a další úzce zaměřené subjekty. Vzhledem k tomu, že CIDCA nyní funguje, teoreticky bude mezi všemi výše uvedenými institucemi spravovat všechny projekty související s podporou pouze jedna agentura.
Zatřetí se CIDCA zaměří na podporu studií a politických doporučení týkajících se čínské zahraniční pomoci. Ve srovnání s mnoha západními zeměmi Čína neinvestovala dostatečně do výzkumu mezinárodního rozvoje, což je předmět studovaný pouze na několika univerzitách a ústavech. Vládní úředníci pracující na pomoci mohou sotva držet krok s růstem čínských výdajů souvisejících s pomocí. Většina tradičních dárcovských zemí je vybavena poměrně silnou kapacitou pro výzkum široké škály témat týkajících se pomoci, obvykle prostřednictvím svých dvoustranných agentur pomoci, jako je agentura Spojených států pro mezinárodní rozvoj, Japonská agentura pro mezinárodní spolupráci a Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj Spojeného království. Naproti tomu čínská vláda disponuje poněkud omezenou výzkumnou kapacitou pro činnosti související s podporou, zejména pokud jde o provádění projektů na místě. Není možné, aby jen několik jednotlivců z kanceláře hospodářského a obchodního poradce (zástupci Ministerstva obchodu v zemi) pracovalo na všech rozvojových projektech Číny. Jednotná agentura se silnými schopnostmi výzkumu zahraniční pomoci by pomohla zvýšit efektivitu tím, že by pomohla ústřední vládě vybrat, které projekty podpořit.
nastavení realistických očekávání
Cidca spadá přímo pod Státní radu, Nejvyšší správní orgán země, a kombinuje pobočky zahraniční pomoci Ministerstva zahraničních věcí a Ministerstva obchodu. Ačkoli je založení agentury povzbudivým vývojem, je důležité zmírnit očekávání, zejména proto, že postavení cidca jako náměstka ministerstva by mohlo omezit její implementační kapacitu. Na obzoru je několik překážek. Za prvé, může být obtížné rozšířit velikost zaměstnanců CIDCA. Bez dostatečných zdrojů se agentura může snažit plně plnit své řídící a výzkumné funkce. Za druhé, pro agenturu na úrovni náměstků ministrů by mohlo být náročné koordinovat projekty zahraniční pomoci pod jinými ministerstvy, jako je Ministerstvo školství, Ministerstvo zdravotnictví a Ministerstvo zemědělství a venkova. Za třetí, čínská rozvojová agentura by se mohla setkat s obtížemi při pokusu o sledování a dohled nad některými státními podniky vedenými ústřední vládou, protože mají stejnou hodnost jako náměstci ministerstev ve správním a byrokratickém řetězci velení země.
takže zatímco logika CIDCA je poměrně jasná, skutečná role nové agentury v čínském systému zahraniční pomoci bude i nadále doladěna. Zahájení CIDCA je uklidňujícím počátečním krokem pro snahy Číny reformovat svou zahraniční pomoc, ale v průběhu času bude zapotřebí dalších opatření a kroků, aby nová agentura mohla plnit své zamýšlené funkce.
Cheng Cheng je hlavním ekonomem iniciativy Made in Africa (MIAI). Tato mezinárodní nevládní organizace se věnuje industrializaci Afriky spojením úsilí tradičních a rozvíjejících se dárců.
tento článek je součástí série vyplývající z workshopu o čínské mezinárodní rozvojové pomoci pořádaného centrem Carnegie–Tsinghua. Centrum je vděčné Rockefellerově Nadaci za podporu, která umožnila tuto sérii. Autor děkuje Armine Arzumanyan za pomoc při výzkumu této publikace.
poznámky
1 TAZARA odkazuje na Tanzansko-Zambijskou železnici, která spojuje Dar es Salaam a Kapiri Mposhi. 1860 kilometrů dlouhá železnice, významný Čínský projekt zahraniční pomoci, byla postavena v letech 1970 až 1976.
2 Lin Shi, Dangdai Zhongguo de Duiwai Jingji Hezuo , (Chinese Social Science Press, Beijing, 1989), 68.